WTO部长级会议是最高决策机构，通常每两年举行一次。第九届部长级会议在印度尼西亚巴厘岛召开，本届部长级会议取得了突破性的成果，2013年12月7日正式通过了自1994年成立世界贸易组织以来首个多边贸易协定——《贸易便利化协定》（TFA），并达成了包括农业、棉花、发展与最不发达国家等多个议题的“巴厘岛一揽子协定”。本文通过回顾WTO多哈回合中贸易便利化议题的历史发展，分析TFA在WTO体系中的法律地位，以及探讨TFA中贸易便利化措施及发展中与最不发达成员的特殊差别待遇两大部分内容，对TFA予以评述。

一、 多哈发展回合中的贸易便利化议题

贸易便利化是指国际贸易程序，包括国际货物贸易流动所需要的收集、提供、沟通及处理数据的活动、做法和手续的简化和协调，其涉及的内容十分广泛，几乎包括了贸易过程的所有环节，其中海关与跨境制度是问题的核心，此外还包括运输、许可、检疫、电子数据传输、支付、保险及其他金融要求、企业信息等诸方面。贸易便利化的实质是减少货物进关时繁文缛节的检查，降低腐败的可能性。据有关数据，进口货物的成本因腐败而增加10%~15%。贸易非便利化程序已经成为阻碍中小企业进入国际贸易市场最直接和最具负面影响的措施，远远超出关税措施带来的影响。根据UNCTAD统计，一项进出口交易的海关程序会涉及到20至30个当事方、40份文件、200项数据（其中30个被重复至少30次）。据WTO的统计，若能顺利完成贸易便利化议题，WTO成员的总出口将增加1万多亿，出口的工作支持将达2千多万，GDP将增加近万亿，《贸易便利化协定》的生效则能降低9%的全球贸易成本。

有关贸易便利化的若干条款早已散见于WTO协定中：如GATT第5条过境自由； GATT第7条海关估价；GATT第8条规费和输出入手续；GATT第9条原产地标记；GATT第10条贸易条例的公布和实施；《原产地规则协定》、《进口许可程序协定》、《装运前检验协定》、《技术性贸易壁垒协定》和《实施动植物卫生检疫措施协定》中均有涉及贸易便利化的内容。另外，《与贸易有关的知识产权协定》第3部分第4节“边境措施相关的特殊要求”也涉及贸易便利化的内容。但这些WTO现存的贸易便利化条款存在明显缺陷：（1）有些条款过于原则和抽象，缺乏可操作性；（2）缺乏统一、系统性的协定，有关条款由于分散在数个协议中，相互缺乏协调，造成同一事项在不同协议中的重复出现；（3）缺乏对某些领域的具体规定，例如：缺乏以审计为基础的控制和风险评估技术，缺乏自动化和信息技术的使用；（4）缺乏透明度，对进出口的要求不明确；（5）海关和其他政府部门间缺乏现代化和合作等。

1996年12月在新加坡召开的WTO首届部长级会议上列出了新一轮谈判的预备议题，包括投资、竞争政策、政府采购透明度和贸易便利化，统称为“新加坡议题”。1997年1月，货物贸易理事会将贸易便利化问题列入工作日程，就简化和协调贸易程序的问题进行分析和研究，主要聚焦于贸易商在过境中存在的主要障碍并寻找解决这些问题的方法和途径。2002年，货物贸易理事会根据《多哈部长宣言》的授权共召开了4次会议继续从事该议题的分析和解释工作，工作的重点主要放在以下三个方面：（1）澄清和改进GATT的第5、8、10条；（2）确定发展中成员和最不发达成员贸易便利化的优先权；（3）技术援助和能力建设。2003年在坎昆召开的WTO第五届部长级会议上，各方就多数问题无法达成一致，致使会议未能取得预期成果，新加坡议题最后只保留了贸易便利化作为唯一议题纳入多哈发展回合。

在经过十余年的多哈谈判后，WTO终于在贸易便利化上取得了成果。2013年12月在印尼巴厘岛召开的第九届部长级会议，经谈判形成了长达31页的《贸易便利化协定》的部长决定草案(Agreement on Trade Facilitation)。

二、 《贸易便利化协定》的法律生效问题

《贸易便利化协定》（TFA）是世界贸易组织成立以来首个多边贸易协定，也是多哈发展回合首个富有法律约束力的成果，作为多哈回合的文件，它的法律效力、它与 《乌拉圭回合多边贸易谈判结果法律文本》间的关系都值得研究。

（一） 《贸易便利化协定》尚处缔约阶段

依条约法的一般规则，程序繁复的条约的缔结主要分为两个阶段，第一个阶段自缔约谈判起至以签署表示的条约约文的认证止；第二个阶段通常以批准表示的缔约国受该条约约束的同意。在这两个阶段之间通常有一个时间的间隔，以便缔约国进行国内法上的认可程序。

《建立世界贸易组织协定》第10条规定了如何提出、通过和生效修正提案(amendment)。（1）修正提案的提出：WTO任何成员和各理事会均有权向部长级会议提交修正提案，修正提案的内容只限于对WTO协定附件1（货物贸易多边协定、服务贸易总协定和与贸易有关的知识产权协定）的修正；^①（2）修正提案的通过：部长级会议应当在会议后90日内作出决定，如果决定将该修正提案提交各成员接受，则应以协商一致的方式做出。（3）修正提案的生效：对货物贸易多边协定条款的修正，如具有改变各成员权利和义务的性质，则经成员的三分之二多数接受后，应对接受修正的成员生效，并在此后对接受修正的每一其他成员自接受时起生效。据此，目前《贸易便利化协定》只完成了上述前两个步骤，即修正提案的提出和通过。

巴厘部长级会议一揽子决议（Bali package）是以协商一致的方式作出的将《贸易便利化协定》草案提交各成员接受的部长级会议决定（decision）。接下来的程序便是各成员对该草案的接受。从国际条约法理论上来说，巴厘部长级会议完成的是谈判至条约约文的认证阶段，接下来还须由缔约国经过国内法程序同意该协定对本国的约束力，再行国际法上的批准程序，《贸易便利化协定》方可生效。《贸易便利化协定》草案本身也规定了这个时间间隔，即从2013年12月9日至2015年7月31日。在此期间，WTO将：（1）在总理事会下设置一个贸易便利化筹备委员会，负责《贸易便利化协定》生效之前的筹备工作，包括法律审查、接受成员方A类承诺^②的通知，以及制定修正议定书（Protocol of Amendment）将《贸易便利化协定》插入WTO协定附件1A中；^③（2）于2014年7月31日前召开总理事会议通过修正议定书；（3）在总理事会议之后，开放议定书供各成员方接受，开放期至2015年7月31日，届时修正议定书应依《WTO协定》第10 条第3款，即“三分之二多数”规则生效。^④

但是，《贸易便利化协定》在2014年7月31日遭受了一次始料未及的挫折，由于印度加以阻拦，修正议定书未获通过。印度一位商务部的官员表示：“我们没有义务在7月31日之前批准TFA，我们也不会这么做，除非我们的关切得以解决”，此处所提到的“关切”是指印度的农业补贴问题。有观点认为这意味着TFA的批准和实施程序被无限期地推迟，也意味着巴厘岛成果处于夭折边缘，多哈回合再次遭遇挫折。另有观点认为，所涉条款仅表示总理事会于7月31日召开会议通过TFA，并采取相关措施推动后续执行。条款本身的语言（“总理事会于2014年7月31日前通过筹备委员会制定的议定书”）并未规定一旦7月31日之前未完成“通过”事项会有什么样的法律后果，延长至2015年7月31日这一接受期限只需要一份部长决定即可，所以此时认为TFA已死或WTO多哈回合再陷危机只是一种错觉，缺乏法律基础。^⑤本文认为，TFA从草案形成到最终生效是一个较为复杂且不常见的WTO法律问题，涉及到TFA在整个WTO法律体系中的地位、多哈回合与乌拉圭回合成果之间如何衔接等程序性问题，就TFA本身的文本而言，并未对此过多着墨，是当初对各国的态度过于乐观？还是刻意回避过多解释这一问题？ 似不易追究，但这确实为协定的生效增加了未确定性。但是，不论TFA的生效过程是如何一波三折，这毕竟是各国代表在多年努力下形成的成果，相信会破除万难，再次达成一致。正如Arvind Subramanian所说，如果巴厘协议崩溃，这对已经很脆弱的WTO体系将会是一个重大打击，对被排除在由美国主导的TPP谈判所形成的新兴亚洲贸易框架之外的印度等国家来说，一个脆弱的、权威被削弱的多边贸易体系的成本将会更高。^①

（二） 《贸易便利化协定》的生效适用“三分之二多数”规则

在议定书通过以后，《贸易便利化协定》如何生效取决于它被认定为是多哈回合还是乌拉圭回合的成果，以及乌拉圭回合的成果与未来多哈回合成果之间的关系。从法理上来看，《贸易便利化协定》是多哈回合的谈判成果，《多哈回合宣言》(Doha Ministerial Declaration)也规定了多哈回合的谈判成果应当是一揽子生效（a single undertaking），但它同时也规定早期收获可以在临时和限定的条件下生效。《贸易便利化协定》作为多哈回合的早期收获，在协定文本中规定将自己列入乌拉圭回合法律文本，即WTO协定附件1A中作为货物贸易多边协定的组成部分。据此，作为乌拉圭回合法律文本的组成部分就应当遵循乌拉圭回合的相应规则，即《WTO协定》第10条修正的要求。

《WTO协定》第10条第3款规定，“对《WTO协定》的修正或对附件1A和附件1C所列多边贸易协定条款的修正……如其具有改变各成员权利和义务的性质，则经成员的三分之二多数接收后，应对接受修正的成员生效，并在此后对接受修正的每一其他成员自其接收时起生效。部长级会议可以成员的四分之三多数决定根据本款生效的任何修正是否属如下性质：在部长级会议对每种情况指定的期限内未接受修正的任何成员有权退出WTO，或经部长级会议同意，仍为成员”。判断是否适用“三分之二多数规则”的关键在于是否“具有改变各成员权利和义务的性质”(a nature that would alter the rights and obligations of the Members)。根据货物贸易理事会的解释，TFA是为了澄清和改进GATT的第5、8、10条，从条文也可知是对成员权利义务的改变，例如增加了预裁定的义务等。故而TFA应适用“三分之二多数规则”，即当WTO成员的三分二多数接受后，该协定即可生效。另外，在生效范围上，TFA规定该协定的所有条款适用于所有成员的一揽子规定，明确排除了第10条第3款规定的仅对接受修正的成员生效。^②

三、 《贸易便利化协定》中的贸易便利化措施

TFA主要是对GATT1994第5、第8和第10条做进一步澄清和改进。协定内容由三部分组成：第一部分贸易便利化措施、第二部分发展中与最不发达成员的特殊差别待遇，以及最终条款。

第一部分共13个条文，主要是关于贸易便利化措施的，即海关当局对受海关监管的货物和运输工具采取的措施。具体条文包括：第1条信息的公开与提供、第2条评论的机会，生效前的信息与磋商、第3条预裁定、第4条上诉或复议程序、第5条提高公正、非歧视和透明度的其他措施、第6条进出口费用及收费纪律、第7条货物的放行与通关、第8条边境部门合作、第9条用于进口海关控制的货物流动、第10条进出口与中转手续、第11条过境自由、第12条海关合作、第13条机构安排。第一部分可谓是TFA的主要内容，由具约束性和非约束性条款交织构成。在所有贸易便利化措施中，透明度与可预见性、程序简化和海关合作是三个最主要的议题，^①本文根据这三个议题论述TFA第一部分的内容。

（一） 透明度与可预见性

《贸易便利化协定》第1条信息的公开与提供、第2条评论的机会，生效前的信息与磋商、第3条预裁定、第4条上诉或复议程序、第5条提高公正、非歧视和透明度的其他措施都是关于透明度与可预见性的。

信息的公开与提供

在透明度与可预见性方面，WTO成员提出的主要困难在于硬件匹配上，如老挝提出无法确保其网站信息的及时性和准确性，布基纳法索甚至提出无法在互联网上提供除海关外其他行政机关的信息。因此，TFA在此采用了相当数量的非约束性条款加以平衡，例如第1条2.1款“各成员应确保通过互联网提供，并尽最大可能更新以下信息：……” 只对提供作出了约束性要求，而对更新的要求则是非约束性的。

预裁定

预裁定是指申请人在货物进口之前要求进口方政府作出的行政决定。TFA第3条要求成员应在合理期限内对申请人提交的对货物的关税分类和原产地的完整申请作出预裁定，也鼓励成员对确定海关完税价格的方法及条件、免除关税的要求、关税配额的要求和其他作出预裁定的相关事项作出预裁定。申请人是指出口商、进口商或其他有合理理由或在被申请成员境内有代表处的人。各成员可以要求申请人在其境内有法律代表或在其境内注册，但应考虑中小企业的特殊需要，尽可能排除对申请人的范围加以限制，且相关要求应明确且透明，不得构成任意或不合理的歧视。

在谈判过程中，中国对预裁定条款的申请人资格提出要求，要求限定于“在海关注册的人”，而美国则坚持“存在合理理由”即可。最终形成的文本是双方妥协的产物，即在原则上规定了申请人有合理理由即可，但又给予各成员以国内法限定申请人范围的权利。中国的国际实践普遍要求申请人必须在中国海关注册，如《中国与新加坡自由贸易协定》中就规定“向中国海关申请预裁定的申请人，必须在中国海关注册”；《中国与秘鲁自由贸易协定》也规定“对于中国，归类预裁定的申请人应当在中国海关注册”；《中国与瑞士自由贸易协定》规定“向中国海关提出预裁定的申请人须在中国海关登记注册”。这一切国际实践来源于我国国内法对海关行政裁定申请人的资格要求， 《海关行政裁定管理暂行办法》第4条“海关行政裁定的申请人应当是在海关注册登记的进出口货物经营单位”。TFA对预裁定申请人的资格要求可能会促使对该条行政法规以及双边协定中相应规则的修改。

（二） 简化程序

TFA第6条进出口费用及收费纪律、第7条货物的放行与通关、第8条边境部门合作、第9条用于进口海关控制的货物流动、第10条进出口与中转手续、第11条过境自由都是关于程序简化的。这一部分主要也是对发展中和最不发达成员的现行做法作出规范，例如第6条第3.4款“各成员应确保避免发生下列情况：……(2)对处罚及罚金的收取予以激励”是为了保证各成员对海关罚款的收支两条线，杜绝海关乱收费的情况。收支两条线在发达成员，包括我国的海关实践中都实施已久，但在许多发展中和最不发达成员国内还是较为常见的做法，《贸易便利化协定》正是对这些做法予以统一规范。当然，该部分的最终文本也是妥协的产物，如第7条第8.2款与第11条的提案中都有有关国有企业的表述，但中国基于本国国有企业，尤其是铁路公司的利益，认为无需给予他国与我国国有企业相同的待遇，坚持要求撤下相关表述，最终文本也采纳了中国的意见。

（三） 海关合作

海关合作是整个《贸易便利化协定》中极其重要的条款，内容详尽、所涉承诺众多，可以说没有海关合作条款就没有《贸易便利化协定》。最终形成的第12条包括12 款，对遵守与合作措施、信息交换、保密、延迟或拒绝、互惠、行政负担、限制、未经授权的使用或披露、双边或区域协定等多个问题进行了规范，总体上说是具有约束性的条款，被请求成员应当在请求提出90日内提供相关信息。但所提交的信息不得作为刑事调查、司法程序或非海关程序的证据。

海关合作条款在谈判过程中也是最坚实的硬骨头，其中中国与印度就存在巨大分歧，主要体现在：1.中国坚持在多边层面采取非约束性的规则，而印度则坚持采取约束性的规则，我国的理由是：（1）如果采用约束性的规则，发达成员的国内法律比较完善，可以适用现有的保护隐私的法律来限制海关合作的相关内容，但我国对个人隐私和商业秘密的保护程度远不及发达成员；（2）WTO争端解决机制对协查配合具有很强的威慑力，会对我国现有海关的工作带来较大压力。2.第12条6.2款“依国内法和法律制度，被请求成员提交的证据不得作为刑事调查、司法程序以及非海关程序的证据”中的 “国内法和法律制度”在原本提案中的表述是“国内法和法规”，中国在谈判时要求修改，以便于将规章纳入。这主要是因为我国的海关法律很大一部分是以部门规章的形式作出。3.第12条第9款行政负担是中国政府坚持要列入的条款，该款要求请求成员须考虑所提请求的财政利益与被请求成员的行政付出之间的比例原则，被请求成员有权对不同请求的轻重缓急予以自由裁量。我国在双边贸易协定中基本都有类似条款，例如《中国和新加坡自由贸易协定》海关程序第1条“本程序的适用限定在各方国内法律所允许和各方海关当局的能力和资源所及范围之内”。从上述我国坚持的方面看，主要是站在海关的立场，避免《贸易便利化协定》生效后给海关工作带来过重负担以及满足海关尽量减少法律法规的修正，秉持着“树立防火墙”的理念对海关合作条款进行谈判。

四、 《贸易便利化协定》中的发展中与最不发达成员的特殊差别待遇

与第一部分不同，TFA的第二部分在文本中具体标明了“发展中与最不发达成员的特殊差别待遇”的标题。发展中与最不发达成员的特殊差别待遇原则（以下简称特殊差别待遇原则）由2004年7月的框架协议附录D（WT/L/579）和香港部长级宣言附录E第33 段（WT/MIN(05)/DEC）规定。多哈回合贸易便利化议题的“谈判成果应充分考虑特殊差别待遇原则。成员们均认可该原则应超出承诺执行过渡期的传统期限。特别是，承诺的内容及生效时间应与发展中和最不发达成员的执行能力相匹配。”TFA中的特殊差别待遇部分详细、完全地贯彻了这一原则。

特殊差别待遇部分由10个条文组成。条文将第一部分的贸易便利化具体承诺分为A、B、C三类，相对应地给予发展中与最不发达成员不同的生效过渡期以及获取技术援助的权利。

第一，A类承诺指，TFA一旦生效，发展中成员即须执行，而最不发达成员可在协定生效后1年内执行的承诺。B类承诺指，不论发展中成员还是最不发达成员，都可在TFA生效后再度过一个过渡期才予执行的承诺。C类承诺指，不论发展中成员还是最不发达成员，都可在TFA生效后度过一个过渡期，并通过技术援助获得执行能力后才需执行的承诺。但是，所有这些承诺的过渡期与执行要求都建立在发展中与最不发达成员取得执行能力的基础上，如果能够证明未取得执行能力，成员可以按一定的时间通知委员会延长相应的过渡期。至于哪些承诺属于A类、B类或C类则由成员方自行确定，而且承诺的类别也并非一成不变，成员方可在向委员会递交申请之后，任意转换B类与C类承诺，但A类承诺一旦确定就成为TFA的一个组成部分，不能随意变更。

第二，TFA给予发展中与最不发达成员就本协定的争端解决豁免期。对A类承诺，其他成员不得对发展中成员在2年之内提起争端解决程序，不得对最不发达成员在6年之内提起争端解决程序；对B与C类承诺，其他成员对发展中与最不发达成员均在8年之内不得提起争端解决程序。

结语

第一，没有TFA就没有巴厘岛会议。毋庸置疑，TFA是WTO多哈发展回合最具成就的成果，亦是WTO首个多边贸易协定。作为新加坡议题唯一的幸存者，在多哈回合如此艰难，甚至于在被抛弃的边缘之时，这样一个具有约束力的成果可谓是WTO多哈回合的拯救者，可以说没有TFA就没有巴厘岛会议。它的出现不仅标志着WTO谈判功能的恢复、表明了各成员寻求突破贸易保护的政治意愿，更是为“后巴厘时代”的开启和包括农业议题等在内的多哈回合的完结增强了信心。

第二，充满妥协的色彩。不可否认，TFA也充斥着妥协的色彩，其中约束性与非约束性条款交织。TFA中有诸多弱条款，反复出现 “尽最大可能”（to the extent possible and as appropriate）、“在现有资源下”（within its available）、“应竭力”（shall endeavour）等非约束性表述。此外，协定用大量篇幅，极其详细和具体地规定了发展中与最不发达成员的特殊差别待遇，给予其非常宽泛和灵活的过渡期及豁免期，并且确保这些过渡期建立在发达成员提供的能力援助的基础之上，可以说向发展中与最不发达成员的利益做了相当多的倾斜。这也是确保多哈回合不致破裂的根本所在。

第三，中国要价与国家实际利益不符。与中国全球最大贸易国的经济全球地位相比，中国在TFA谈判中所表现出来的要价略显落后。2013年全年，中国进出口贸易总额达4.16万亿美元，其中出口贸易达2.21万亿美元。如此巨大的出口贸易额背后是巨大的贸易成本与降低出口贸易成本的企业需求，照此简单的逻辑，中国应作为谈判中的要价方，力争促成贸易便利化措施。但仅就谈判来看，中方远不如美国立场鲜明，并且坚决维护的条款也是站在便于我国海关管理，维持我国海关法律法规现状的需求上进行的。究其原因主要在于我国谈判代表与企业界沟通渠道不够畅通。不论是在多边谈判还是双边谈判中，多有政府机关之间的联席会议、共同参与谈判，鲜有企业界人士真正参与对外谈判，致其利益诉求少有满足。本文认为，深化改革开放，不仅在于进一步对外开放，更在于内外如何保持一致，如何保证顶层设计者能够听到下面的利益诉求，从而设计出真正维护社会福祉和可持续发展的制度，在国际经济对外交往中，亦应如是。

① 本文中“WTO协定”指WTO涵盖协定，“《WTO协定》”专指《马拉喀什建立世界贸易组织协定》。

② TF草案给予发展中成员和最不发达成员特殊与优惠待遇，将具体承诺分为A、B、C三类，相应地给予不同的过渡期，根据TF草案第二部分第2.1条，A类承诺是指TF协议一旦生效，即刻执行的承诺。

③ 筹备委员会第一次会议已于2014年1月31日召开。

④ Agreement on Trade Facilitation Draft Ministerial Decision, WT/NIM(13)/W/8.

⑤ Rob Howse, The Fallacy of the July 31 deadline in the WTO TFA: inventing a crisis and demonizing India’s democracy, http://worldtradelaw.typepad.com/ielpblog/2014/08/the-fallacy-of-the-jul-31-deadline-in-the-wto-tfainventing-a-crisis-and-demonizing-indiasdemocracy.html.

① Arvind Subramanian, India' s WTO Problem-A Proposal, http://blogs.piie.com/realtime/?p=4410.

② Agreement on Trade Facilitation Draft Ministerial Decision, Final Provision, art.2.

① E.Moïsé, The Costs and Challenges of Implementing Trade Facilitation Measures, OECD Trade Policy Papers, No.157, OECD Publishing, 2013:4.

参考文献