外国投资市场准入法律制度是投资东道国以法律规范的形式，规定外国投资者进入本国市场，从事投资经营活动应达到的标准，包括国际投资市场准入制度和国内外资管理准入审批审查制度，^[1]是一国平衡经济监管权和对外开放国内投资市场间最重要的工具。^[2]

基于当前国际国内政治局势变化，中国采取一种“战略再平衡”策略，加快“西出”步伐，提出“一带两廊”重大战略构想。^[3]该战略构想的实施，将使区域内外国直接投资快速增长：一方面相关国家可以搭乘中国经济发展的便车，吸引中国投资作为刺激本国经济增长的途径；另一方面加快对“一带两廊”的投资，对于中国调整国内产业结构、消化过剩产能、保障能源安全等具有积极作用。

作为“一带两廊”的核心国家，中国与巴基斯坦享有全天候战略合作伙伴关系，双方必将加强在科技、文化、能源、环保，尤其是经贸领域的区域合作。因此全面了解巴基斯坦外国投资市场准入法律制度，对有意进军巴基斯坦的中国投资者来说，是做出投资决策前必须做好的准备工作。

一、 巴基斯坦国内外资准入法律制度

外国投资市场准入国内法律制度包括实体法和程序法两部分内容。^①巴基斯坦政府和民间大力欢迎投资，推行经济改革和经济自由化、私有化，制定较宽松、自由的投资法律制度，希望以改善制度体系、提供优惠待遇和良好投资服务的方式，增强吸引外资的竞争力。^①[4]

（一） 鼓励外国投资的法律框架

巴基斯坦鼓励外国投资的法律制度主要由《1976年外国私人投资（促进与保护）法案》、《1992年经济改革促进和保护法案》以及《巴基斯坦投资政策2013》构成。其中《巴基斯坦投资政策2013》主要关注降低营运成本和减少审批步骤，提高投资者便利度和投资保护，去除监管障碍，允许公私合营并加强各方协调。

巴基斯坦对外商投资鼓励行业享受设备进口关税、初期折旧提存、版权技术服务费等方面优惠政策，^[4]如下表1所示：^②

在全国投资政策基础上，巴基斯坦各省区在投资政策方面享有一定的灵活性。占巴国内经济总量绝大部分的旁遮普省和信德省，均由本省的投资管理机构，负责投资鼓励政策制定和管理。巴基斯坦政府同时鼓励外国企业到出口加工区和特殊经济区投资设厂，各工业区政策比较灵活。2012年巴基斯坦颁布《特殊经济区法》，对于在特殊经济区内的外商投资实施鼓励政策。

（二） 外国投资准入行业的规定

根据巴基斯坦《1976年外国私人投资（促进与保护）法案》、《1992年经济改革促进和保护法案》以及巴基斯坦投资优惠政策规定，巴基斯坦所有经济领域向外资开放，外资同本国投资者享有同等待遇，允许外资拥有100％的股权。

在最低投资金额方面，对制造业没有限制，但在非制造业方面，则根据行业不同有最低要求，服务业（含金融、通讯和IT业）最低为15万美元，农业和其他行业为30万美元，并允许外商自由汇出资金。^[4]

而巴基斯坦投资政策规定限制投资的5个领域是：武器、高强炸药、放射性物质、证券印制和造币、酒类生产（工业酒精除外）。此外，由于巴基斯坦是伊斯兰国家，外国企业不得在当地从事夜总会、歌舞厅、电影院、按摩、洗浴等娱乐休闲业。^[4]

（三） 外资企业投资方式的规定

外商可以采取绿地投资或者外资并购^①等方式在巴基斯坦投资，有关公司注册管理及上市等工作均由巴基斯坦证券与交易委员会（SECP）负责。按照相关法律规定，在巴外资并购一般程序如下：（1）潜在买家和卖家间签署备忘录；（2）获得巴证券交易委员会及相关机构的批准。（3）融资、法律、商业上的程序：如获得巴投资委员会、高等法院、私有化委员会等批准。（4）评估价值和商谈价格。（5）签署销售和购买协议。^②③

此外，巴基斯坦是较早接受BOT模式的发展中国家之一，并在1993年制定《巴基斯坦政府对于私营发电工程的政策框架与整套鼓励办法》, 1994年批准后开始实行，主要适用于基建领域，年限通常为25~30年，执行公司一般是外国公司。巴政府对BOT项目的审批流程与公开招标的承包项目近似，但更为复杂。项目一般由主管中央或省辖部委提出（如交通部、水电部、铁道部等），由国家公路局、水电发展署等负责具体流程。^[5]值得注意的是，上世纪90 年代初期以来，巴基斯坦先后公布了数十个可采取BOT模式的项目，主要包括水电、公路、港口、城轨等领域，但实际授予企业采取BOT模式的不足十项，最终顺利完成的更屈指可数。^④

二、 巴基斯坦国际外资准入法律制度

一国国际外资准入法律制度主要由其缔结的国际投资条约^①市场准入规则^②构成，核心问题是准入/设立阶段的投资待遇。^③[2]巴基斯坦迄今已与50个国家签有投资保护协定（包括中国），与52个国家签有避免双重征税协定（包括中国），与中国、马来西亚、南盟等国家和区域组织签署7项自贸协定。^④

（一） 巴基斯坦双边投资条约准入规则

1. 准入规则文本

1959年11月巴基斯坦与德国签订第一个双边投资条约，^⑤至2012年5月与土耳其签订迄今为止最后一个双边投资条约（BIT），其外资准入规则文本略有不同。

以1989年中国-巴基斯坦BIT第2条为例，“缔约一方应鼓励缔约另一方的投资者在其领土内投资，并依照法律和法规接受此种投资”。该条约第3条要求“缔约一方应在其领土内保障缔约另一方投资者的投资和与该投资有关的活动受到公平的待遇和保护”，同时要求“本条第一款所述的待遇，应不低于给予任何第三国投资者的投资和与投资有关的活动的待遇。”^⑥

1998年巴基斯坦—澳大利亚BIT第3条“促进和保护投资（Promotion and protection of investments）”第1款规定“缔约一方应鼓励和促进缔约另一方的投资者在其领土内投资，按照当时的法律和投资政策，接受该投资”；第2、3、4款分别规定：“每一缔约方应确保在其领土内的投资享有公平与公正的待遇”；“每一缔约方应根据其法律，给予在其领土内投资保护与安全，不得损害该投资的管理、维护、使用、享有或处置”；“本条约不得阻碍一方投资者适用另一方比本条约规定更优惠的任何法律或政策”。2004年巴基斯坦—哈萨克斯坦BIT和2012年巴基斯坦—土耳其BIT的准入规则的内容延续了中巴BIT和巴澳BIT的风格，只是文本略有不同。

2. 准入规则文本分析

从巴基斯坦现有双边投资条约准入规则文本来看，基本要求外国投资准入必须“符合东道国法律”，把投资限于那些东道国单方承认的标准和保障，东道国保留外资准入的自由裁量权。只有被东道国“接受”的外国投资，才能“受到公平公正的待遇和保护”，并“不低于给予任何第三国投资者的投资和与投资有关的活动的待遇”。此种投资准入规则可能导致根据东道国的法律法规，使缔约对方国民在准入阶段接受的待遇不但低于本国公民，而且可能低于第三国的国民。^[6]

值得注意的是，1998年巴基斯坦—日本BIT第2条“投资准入”出现较大的变化。第1款“各缔约方有权根据适用的法律法规行使权力，为缔约另一方投资者在其领土做出投资鼓励和创造有利条件，并遵循同样的权利，承认该投资”。似乎与上文所引条约文本差别不大，而该条第2款明确规定“缔约方在其境内给予缔约另一方投资者在投资准入方面的待遇不得低于第三国投资者”。显然，按照条约文本，投资准入问题上，日本投资者在巴享有最惠国待遇，这与日本一贯的开放型外资准入政策一致，在巴签署的BIT中相当独特。

（二） 巴基斯坦自由贸易协定外资准入规则

与BIT准入规则相对一致性相比，巴基斯坦在2001至2007年间签署的自由贸易协定外资准入规则呈现多样化的倾向，^①大致可分为以下几种情况：

1. 对外资准入问题未作明确规定

尽管2001年“欧盟—巴基斯坦合作协议”将投资视为双方重点合作的领域，^②要求为“直接投资创造有利条件”，并以“促进投资和经济、互利的技术和文化联系”作为协议的主要目标，指出应通过“为私人投资创造更有利的环境”和“缔结条约”实现“促进和保护巴基斯坦与欧盟成员国之间投资”，但未对投资和投资准入问题作出明确的规定。可见该协议仅是有关双方投资合作的框架性和纲领性文件。

2002年“美国和巴基斯坦关于贸易和投资关系发展框架协议”^③同上述欧巴合作协议相似，首先强调“营造开放和可预测的环境对国际贸易和投资的重要性”，同时双方认识到“外国直接投资将为双方带来积极的影响”，认为通过“建立鼓励贸易和投资自由化的双边机制”和“促成一个有吸引力的投资环境”，“符合双方的利益”。双方同意“建立由双方代表组成的美国—巴基斯坦贸易投资理事会”处理相关事务。所以美巴贸易和投资框架协议主要是统一双方有关贸易与投资合作的共识，为下一步细化铺垫。

2003年南亚自由贸易区协议^①强调消除成员间的贸易壁垒，促进货物自由流动，未对成员间相互投资做具体规定，仅提到“去除南盟成员间的投资障碍”。

2. 要求外资准入符合东道国法律

2004年经合组织成员国投资保护与促进协议有单独的投资准入条款（Article 3 Admission of Investments），^②明显“符合东道国法律”的特征。第3条第1款规定 “各缔约方，按照其法律和法规，接受缔约另一方投资者在其领土内进行投资”；接着第2款要求只有“一项投资在获准后将授予许可证，依照法律法规，许可证是正确实现上述投资的必要条件。”…在其后投资待遇条款中（Article 4 Treatment of Investments）强调外国投资取得最惠国待遇必须是在准入之后。

2006年中国—巴基斯坦自由贸易协定^③文本第九章是投资专章，其投资准入规则延续了中巴BIT的基调，强调保护东道国法律法规承认投资。首先，第47条“投资的促进和保护”规定“每一缔约方都应鼓励另一缔约方的投资者在其境内进行投资，并根据法律法规承认投资”且“在不损害其法律法规的情况下，任何缔约方都不应对另一缔约方的投资者对其投资的管理、维护、使用、享有和处置采取任何无理或歧视性措施”。第48条“投资待遇”指出缔约另一方投资者在不损害东道国法律法规的情况下，可以享受不低于东道国给予其自己的投资者的投资和相关活动的待遇，即国民待遇。在投资获得准入后，外国投资者的投资和与投资相关活动方可享有最惠国待遇。

3. 外资准入阶段实施国民待遇

2007年巴基斯坦—马来西亚自由贸易协议^④与中巴自由贸易协定类似，第九章专门规定投资问题。第89条国民待遇规定“缔约一方给予在其领土内缔约另一方投资者和投资在设立（准入）、兼并、扩张、管理、运营、维护、使用、占有、清算、出售以及其他处置方面的待遇，应不低于其在类似情况下给予本国投资者和投资的待遇”，该协议在外资准入阶段给予缔约对方投资和投资者国民待遇，又作出“在类似情况下（in like circumstances）”的限制。^⑤

巴马自由贸易协议第91条是独立的“投资促进与保护条款”，其中涉及“按照法律法规和国家政策”，似乎又有“外资准入符合东道国法律”的痕迹。但通过文本研读可以发现，该条是要求根据东道国法律法规和国家政策，鼓励缔约对方投资者投资并创造良好的投资环境，而非要求外资准入必须符合东道国的法律。因此巴马自由贸易协议准入规则的实质是将准入权融于国民待遇条款。

三、 结论与展望

（一） 巴基斯坦外资市场准入法律制度评析

现有巴基斯坦国内外资市场准入法律制度友好且开放，对于进入本国的外资同本国投资者的投资享有同等待遇。但其国际外资准入法律制度则整体属于“投资保护”型, 重在保护已为东道国接受的投资, 而在市场准入方面并不能创造更多的机会。

巴基斯坦国际外资准入制度要求外国投资准入必须“符合东道国法律”，首先取决于本国对外经贸关系：巴在对外投资中整体表现为资本输入国，本国经济处于相对弱势，外国投资对本国经济的影响远远大于经济强国，因此在投资准入规则选择方面必然持保守态度，注重东道国对外资的监控。^[7]其次尊重缔约伙伴的缔约习惯——与巴基斯坦签有投资保护协定国家很多都是欧洲国家及采用传统欧式准入模式的国家。第三，巴基斯坦通过国际外资准入制度把住外资的入口关，而对已准入的投资给予宽松的经营环境，在追求外资成为国家新的财政来源和经济增长点的同时，又努力减少外国投资对本国经济社会的发展带来负面影响，不失为一种巧妙的平衡策略。

（二） 中—巴外资市场准入规则的发展

笔者认为，巴未来的国际投资准入规则，随着时间的推移，可能将从“依据东道国法律”，发展为准入阶段外的最惠国待遇，甚至是国民待遇。

这一转变首先是适应国际投资条约准入发展趋势。^①[8]其次从巴缔结实践来看，准入阶段外资待遇存在三种标准：外资准入“依据东道国法律接受并鼓励外国投资”、外资准入阶段“最惠国待遇”的改良模式和外资准入阶段“国民待遇”模式。巴基斯坦在国际投资准入规则选择并非一成不变。最后从中国立场出发，随着中国对外直接投资的增加，中国将兼具投资输入国和输出国的双重身份，对东道国准入开放和投资稳定性的要求将会逐渐增加，因此在外资准入模式选择上具有很强的灵活性和针对性。^②而巴基斯坦拥有1.97 亿人口，是世界第六人口大国，市场潜力较大。尽管近年来中国对巴投资稳健增长，但相较于中巴良好的外交关系、中国对外投资发展趋势、巴基斯坦发展经济的强烈意愿，仍有较大的增长空间（参见表2）。^①因此，随着“一带两廊”战略构想落地，受国际投资条约准入发展大势的影响，以及中美BIT的示范效应，中巴未来有关投资的条约准入规则可从完全“依据东道国法律”，转向外资最惠国待遇，甚至最终发展为准入前国民待遇+正/负面清单的模式。

①实体法主要规定外资可以进入的行业、地区、需要满足的先决条件（如投资额及出资形式、设立企业的形式、外国人出资比例上下限、员工和原材料本地化要求等）；程序法主要规定外资进入东道国的审批机构和审批程序。

①巴基斯坦投资部是联邦政府负责投资事务的部门，下辖的职能部门投资局（BOI）主要职责包括在投资商与其他政府部门之间发挥联络和纽带作用；建立投资对接数据库，提供投资商所需的必要信息和咨询服务。BOI官方网站：http://boi.gov.pk.

②巴基斯坦针对鼓励投资的详细政策，请参见：http://boi.gov.pk/InvestmentGuide/InvestmentGuide.aspx.

③巴基斯坦对2014 年1月1 日之后在特定领域的投资者，在不违反麻醉品、反恐和反洗钱等法案的前提下，将被免予审查其资金来源，但不适用于武器弹药、化肥、糖、烟草、饮料、水泥等领域。

①涉及外资并购的主要法律包括：《1984年公司法》、《1997年公司（法院）规则》、《1947年外汇管制法》、《2001年私有化委员会法》、《1976年外国私人投资（促进与保护）法》、《1992年经济改革保护法》以及相关的投资政策和私有化政策等。其中涉及到外资并购安全、国有企业投资并购、反垄断、经营者集中的法律主要包括《2010年竞争法》、《2007年竞争（并购控制）条例》、《2001年投资委员会法令》。

②涉及到通过股票市场对另一家公司进行公开收购，则主要程序和手续包括：（1）公司董事会讨论和批准收购草案；（2）通知股票交易所；（3）股票评估；（4）准备并购计划草案；（5）在股票估值的基础上计算换股比率；（6）向巴基斯坦证券交易委员会（SECP）及相关机构通报并购计划；（7）公司董事会确定收购框架、换股比率、向高等法院提交的申请书等事宜；（8）通知股票交易所；（9）从债权人处获得无异议函；（10）向高等法院提出申请；（11）获得高等法院批准；（12）根据公司法规定，向股东和债权人发布通知；（13）召集股东和债权人会议；（14）向高等法院提交草案备忘录；（15）确定最终的并购方案；（16）向公司登记机构提交高等法院通知；（17）改组董事会，完成相应公司登记的手续；（18）确定股票过户日期；（19）发布股票过户公告；（20）股票过户；（21）公司董事会批准股票分配及发行。

③例如2007 年1月，中国移动通信有限公司以4.6亿美元收购巴基斯坦Paktel移动通讯公司88.88%的股份，而后又陆续斥资数亿美元基本实现了对Paktel的全资控股。

④近期中国三峡集团等在巴基斯坦追踪多个大型BOT水电项目。

①含有外资准入规则的国际条约主要包括：双边投资协定BIT（最为典型）、含有投资条款的区域协定（如经济合作、一体化协定等，如北美自由贸易协定NAFTA）、以及涉及针对有关投资措施的多边条约（如《与贸易有关的投资协定》、《服务贸易总协定》、《与贸易有关的知识产权协定》、《政府采购协定》等）。

②在国际投资中与准入规则相关的条款或内容包括：宗旨和目标、投资与投资者定义和范围、国民待遇与最惠国待遇、业绩要求、例外规定和不符措施等。

③Dolzer等根据是否要求外资准入“符合东道国法律”，把投资条约中的准入规范分为欧式准入模式和美式准入模式。欧式准入模式在投资准入阶段保留东道国的自由裁量权，而美式投资条约则将外资准入规则直接融于最惠国待遇和国民待遇条款。外资准入阶段待遇一般分为以下几类：（1）外资准入必须符合东道国法律，由东道国自由行使外资准入规制权；（2）外资准入最惠国待遇，赋予缔约对方投资者及在其境内的投资的待遇不得低于在相同情势下给予第三国投资者及其投资的待遇；（3）准入阶段国民待遇/最惠国待遇＋正面清单，对于在条约清单中列明经济部门，缔约对方投资者在东道国享有准入阶段的国民待遇或最惠国待遇中条件较优者；（4）准入阶段国民待遇/最惠国待遇＋负面清单，除非在条约清单中明确列明予以排除，否则东道国原则上将向缔约对方投资者开放本国的所有经济部门。

④所有英文文本均来源于：http://investmentpolicyhub.unctad.org/IIA/CountryBits/160#iiaInnerMenu.

⑤巴德BIT第2条准入条款规定，“除非在投资准入文件中有具体规定，任何一方与投资有关的任何活动，包括有效管理、任何一方的国民或公司在另一方的领土上使用或享受此类投资，都不应受到歧视待遇。”2009年12月巴德第二次签署BIT（但未生效），其准入规则文本与下文中巴基斯坦-澳大利亚BIT基本一致。

⑥中巴BIT条约文本来源于中华人民共和国商务部《我国对外签订双边投资协定一览表》。http://tfs.mofcom.gov.cn/aarticle/h/at/200212/20021200058401.html.

①根据笔者现有的资料，巴基斯坦最早缔结的区域性投资条约是1981年签订的《伊斯兰会议组织成员国间投资促进和保护协议》（Agreement on Promotion, Protection and Guarantee of Investments among Member States of the Organization of the Islamic Conference）。

②Cooperation Agreement between the European Community and Pakistan on Partnership and Development，http://investmentpolicyhub.unctad.org/IIA/country/160/treaty/3307.2015-06-03.

③Trade and Investment Framework Agreement between the United States and Pakistan Concerning the Development of Trade and Investment Relations.^[2015-06-03]http://investmentpolicyhub.unctad.org/IIA/country/160/treaty/3321.

①South Asian Free Trade Area Accord.^[2015-06-03]http://investmentpolicyhub.unctad.org/IIA/country/160/treaty/3335.

②Agreement on Promotion and Protection of Investment among Member States of the Economic Cooperation Organization.^[2015-06-03]http://investmentpolicyhub.unctad.org/IIA/country/160/treaty/3217.

③Free Trade Agreement between China and Pakistan.^[2015-06-03]http://investmentpolicyhub.unctad.org/IIA/country/160/treaty/3389.

④Agreement between the Government of the Islamic Republic of Pakistan and the Government of Malaysia for a Closer Economic Partnership.^[2015-6-3]http://investmentpolicyhub.unctad.org/IIA/country/160/treaty/3227.

⑤巴马自由贸易协议第九章第90条“最惠国待遇”避开了直接规定投资准入的问题，规定“with respect to investment activities”，其“treatment no less favorable than that it accords in like circumstances, to investors of a third State and to their investments”。按照一般的理解，投资活动包括投资准入，因此最惠国待遇应及于投资准入阶段。

①随着20世纪80年代末经济自由主义浪潮，晚近缔结的投资条约突破传统投资保护与促进功能，以促进投资自由化为目标，将国民待遇和最惠国待遇从营运阶段延伸适用于准入阶段，由此使得外资可以更容易地进入东道国。已有77个国家采用准入前国民待遇和负面清单模式[EB\OL].商务部^[2014-1-12].http://finance.people.com.cn/n/2013/0712/c1004-22173506.html.

②从中国双边投资条约缔结实践来看，准入阶段外资待遇存在三种模式：（1）外资准入“依据东道国法律”；（2）外资准入阶段最惠国待遇模式；（3）中国以准入阶段国民待遇和负面清单为基础与美方进行投资协定实质性谈判。详情参见：钱晓萍，刘素霞.中国双边投资条约准入规则发展回顾[J].新西部(理论版),2014(2):80-81.

①数据来源：2013年度中国对外直接投资统计公报[R].北京:中国统计出版社,2014:41-50.

参考文献