由于我国企业在遭受美国贸易经济措施时被认定为非市场经济国家，在计算出口产品的正常价值时往往会受到不平等的“非市场经济国家”待遇，即计算倾销幅度时采用替代国价格方法。使用这种方法得出的倾销幅度往往是畸高的，如美国在对冷轧扁钢进行反倾销调查时认定中国大陆的倾销幅度高达266%，而日本的倾销幅度仅为71%。^①因此，中美市场经济地位问题是中美经贸关系的重大争议点，事关中国对美出口贸易的正常开展。

中国并非唯一被美国在贸易救济中认定为“非市场经济”的国家，长期以来原中东欧广大社会主义国家也被美国认定为“非市场经济国家”。不过随着冷战的结束，这一形势发生了巨大的变化。包括俄罗斯在内的众多中东欧国家大都得到了美国市场经济地位的承认，而我国至今为止仍然在贸易救济实践中被美国认定为非市场经济国家。因此，有必要研究美国对中东欧国家市场经济地位问题的解决方式，这对于我国来说将是一个十分重要的参考。本文将从相关市场经济地位基本介绍、中东欧国家的经验和中美市场经济地位的解决思路三个方面来阐述。

一、 市场经济地位问题的基本介绍

（一） 《关税与贸易总协定》和美国国内法的规定

一般认为《关税与贸易总协定》对第6条的解释性注释是市场经济地位相关条款的“雏形”，它规定：如果出口国完全或实质垄断贸易，并由国家制定国内价格，则在按照第一款进行价格比较时将会出现困难，此时进口国会发现与这样的一个国家的国内售价进行比较并不总是合适的。虽然这一规定的确像是规定了有关替代国价格的内容，但笔者认为它不能算是市场经济地位的严格法律渊源，原因有两点：首先，该条款并没有对市场经济地位进行系统的阐述，它甚至都没有提出市场经济地位的概念；其次，该条款对于各缔约方来说是一个建议性条款而非授权性条文，它不具有可操作性，各缔约方不能仅根据这一条款来实施有关市场经济地位的措施。因此，现实有效的市场经济地位条款大多是规定在各国的国内法中，对于市场经济地位的审查在某种程度上变成了一种国内审查。

美国最早的反倾销法没有对市场经济条款进行区分，它适用于所有外国产品。美国实施与市场经济地位有关措施的依据是美国《关税法》第1677条第18款，该款是有关“非市场经济国家”的规定，共分为5项，主要内容可以划分为两个部分，第一部分是有关非市场经济国家的定义和标准，第二部分则是对主管机关（美国商务部）的授权。

根据美国《关税法》第1677条第18款的规定，非市场经济国家指的是该国不按照市场规律去确定成本和价格的结构，以致于其产品的销售没有反映出它们本身正常的价值。判断非市场经济国家的标准共有6项，分别是货币可兑换程度、劳资双方对工资标准的协商程度、对外国投资的接纳程度、政府对生产的管控水平、政府对资源分配和价格制定的管控水平以及其他主管部门认为应当考虑的因素。

美国商务部是审查市场经济地位的权力机关，美国《关税法》赋予了商务部在该事项上十分大的权力，具体来说有以下几点：第一，美国商务部做出的非市场经济地位认定没有时间限制，一旦做出，在商务部自己做出改变之前永远生效；第二，商务部可以在任何时间开启非市场经济地位的审查程序；第三，商务部对于市场经济地位所做的认定不受司法审查的规制。根据这一规定，美国商务部是美国唯一有权审查市场经济地位的机构，排除了司法审查的可能性。^①

（二） 《中国入世议定书》第15条的规定

长期以来，许多人对于市场经济相关条文的理解都存在一定的偏差，实际上根据《中国入世议定书》第15条的规定可以看出，它的内容是分为三个层次的，第一层含义是关于中国企业信息的好坏（good or bad），如果中国企业信息是好的（这一前提没有出现在议定书，但是美方认为这是议定书列入第15条的目的，即保证15年后中国企业价格由市场形成），中国企业举证责任得以免除，在此之前中国的企业如果受到其他WTO成员的反倾销和反补贴调查，那么它们必须证明自身的生产、加工和销售都是在市场条件下完成的，否则就有可能被采取替代国价格方法来计算倾销幅度；第二层含义是即便中国企业信息在15年后仍是不足取的，那么该成员仍应当立即终止对我国使用替代国价格方法；最后一层含义是只要中国特定产业或部门证明是在市场经济条件下运作的，那么非市场经济条款将不能再适用于该行业。中方的立场在于，第15条意味着替代国条款的自动和永久终止；而美方的主张则是入世15年后中国部分企业信息仍是不足取的，美方如何处理这些不足取的信息？

（三） 中美市场经济地位问题既在WTO框架内，又在WTO框架外

中美市场经济地位问题不是一个新话题，这一问题也存在于美国与中东欧等原社会主义国家，后者一直饱受其苦。

中美市场经济地位问题可以分为贸易救济层面的市场经济地位问题和国际政治层面的市场经济地位问题。这一问题的复杂性在于，这两个层面又纠缠在一起，不能完全做两个层面的切割。一方面，脱离开贸易救济层面的市场经济地位问题基本没有重要的国际政治意义和外交意义，甚至没有其他外延的经济意义。以WTO为例，WTO成员分为发达成员和发展中成员，而不是按市场经济体和非市场经济体划分。美国只是在贸易救济实践上在其国内的具体贸易救济法律上使用这一术语，不存在对某一具体国家是否可以整体认定为市场经济体的单独法律。

市场经济地位问题更为引人瞩目的一个原因在于第二个方面，在贸易救济层面解决这一问题又有可能连带解决一个特定经济体国家层面的市场经济地位问题，因此在国际政治和国内政治上又对原中东欧国家及市场经济转型国家具有一定的诱惑性，而国内政治诱惑性又远高于国际政治上的诱惑性，即可以通过外界证明其国内市场经济转型的成功。

在国际上，这一问题的解决主要包括两种情况：一种是单独解决贸易救济层面的市场经济地位问题，但是不涉及国际政治层面的市场经济地位问题；这一思路的好处是将问题基本限定在WTO框架内，主要从国际法角度解决，但是其遗留问题是可能导致国际政治层面永远丧失解决的机会。这也正是中美市场经济地位问题不能在两个层面同时解决最大的要害所在。对中国来说，最关键的是能否将市场经济地位和替代国条款分开处置。

第二个思路是同时解决两个层面的市场经济地位问题。所以，必须清楚地认识到，中国市场经济地位问题既在WTO框架内，又在WTO框架外。中美市场经济问题的解决路径也应当在WTO框架内外同时进行。

二、 美国对中东欧国家市场经济地位的审查

美国商务部把获得市场经济地位称之为“从非市场经济中毕业”，目前已经“毕业”的中东欧国家有俄罗斯、波兰、捷克、斯洛伐克、匈牙利、拉脱维亚、爱沙尼亚、乌克兰等。纵观中东欧国家“毕业”的过程可以发现美国商务部在处理市场经济地位问题时所采用的程序大体上是一致的，其中又以对俄罗斯的审查程序最为典型，因此笔者在下文中以俄罗斯为例介绍美国对中东欧国家市场经济地位的审查。

2001年7月26日，俄罗斯新利佩茨克钢铁公司（Novolipetsk）向美国商务部提出了暂停有关热轧压延炭质钢铁产品（hot-rolled flat-rolled carbon-quality steel products）协议的审查申请，在该申请中，新利佩茨克钢铁公司请求一并审查俄罗斯的非市场经济地位问题。2001年9月7日，另一家俄罗斯钢铁公司北方钢铁公司（JSC Severstal）在提出暂停热轧钢协议的申请时，也请求一并审查俄罗斯非市场经济地位问题。针对俄罗斯两家企业的请求，美国商务部决定单独开启程序审查俄罗斯的非市场经济地位问题。

美国对于市场经济国家的审查主要包括评论性意见（comments）和商务部的最终报告两项内容。评论性意见是各利益相关方向进口管理司提交的书面报告，而商务部的最终报告是由商务部进口管理司向商务部部长提交的。从形式上看两者具有相似性，它们对于市场经济地位相关要素的分析都是按照美国关税法市场经济条款中的

6 项标准展开的，但是这两者却有着明显的区别：

首先，从内容上看，评论性意见的主要内容是利益相关方对于该国是否符合市场经济地位的看法和理由，这些书面报告是典型的“屁股决定脑袋”的产物。以俄罗斯为例，俄国政府的评论性意见必定是赞成性的意见，而美国的钢铁企业由于和俄罗斯钢铁企业存在竞争关系，其观点必定是反对性的意见。因此评论性意见与其说是“意见”，还不如说是各方对自身利益的辩护，它看似是从分析得出结论，实则是由结论导出原因。由于赞成方和反对方在利益上的冲突，因此它们在同一个问题上有时会持有完全相反的观点。与评论性意见不同，商务部的最终报告是商务部进口管理司综合参考各利益相关方的意见，在完全独立的状态下做出的结论性评价，它直接提交给商务部部长，由商务部部长签署最终结果。因此，最终报告更多考虑的因素是国家的整体利益。

此外，评论性意见仅仅是美国商务部进口管理司做出最终报告的参考信息，它们不具备任何的法律效力，虽然最终报告中有一个专门的板块介绍各方的意见，但笔者认为这仅仅只是出于对程序完整性和各方意见的尊重，事实上最终报告有着自己一套完整的分析判断流程，最终报告的结论也是根据进口管理司自己的分析判断得出的，而且不必参考各方的意见。商务部的最终报告是具有法律效力的文件，这是它与评论性意见的核心区别。

在本案中，众多利害关系方向美国商务部提供了评论性意见，来自俄罗斯的经济发展和贸易部（the Ministry of Economic Development and Trade）所提交的意见中表示俄罗斯和那些已经获得市场经济地位承认的国家已经十分类似，从货币可兑换程度上看，俄罗斯已经遵守了货币基金组织的相关规定，从对外国投资的接纳程度上看，俄罗斯对于所有形式的外国投资都持开放的态度等等。而伯利恒钢铁公司（Bethlehem Steel）和美国钢铁公司（United States steel corporation）所提交的反对性意见中则认为俄罗斯的经济仍然保留了“苏联式的风格”，俄罗斯缺乏完善的制度基础，在货币兑换程度上看，俄罗斯法律规定了许多要求，这使得货币的兑换十分困难；从劳资双方对工资标准的协商程度上看，俄罗斯政府经常违反其劳动法的规定；从对外国投资的接纳程度上看，在俄罗斯的外国直接投资数额非常少，这表明俄罗斯对于外国投资的管制仍然很严格。

综合各方观点之后，美国商务部进口管理司在2002年6月6日向美国商务部部长提交了书面的评估报告。报告大体可以分为三个部分：第一部分是案件的介绍和对各方意见的简要总结；第二部分是结合法律和实际情况，对俄罗斯的经济做出分析和评价；第三部分是进口管理司的总结性意见和建议。其中第二部分是报告的核心内容，它认为俄罗斯的经济改革始于1992年，旨在建立一个完整成熟的市场经济，并在数个领域里取得了成就：首先，工资构成上，大体依据市场调节并反映出了劳资双方协商的效果；其次，汇率变动上，已经不再是以政府为基础；第三，价格调节上，政府基本不再控制价格变动，俄罗斯的市场对于资源的分配和产品的产出能够发挥调节的作用。俄罗斯的市场和价格与世界市场和价格接轨，自由贸易得以开展。

报告认为俄罗斯的经济体制中仍然存在许多问题，如在能源领域，政策主导仍然存在；在银行业和工业领域，改革仍较为迟缓等。但是综合俄罗斯的改革成果并结合771(18)(B)条之规定，可以得出结论：俄罗斯的经济总体上是市场主导的。在报告的第三部分中建议自2002年4月1日起给予俄罗斯市场经济地位。

20 02年6月6日，美国商务部部长埃文斯批准了进口管理司的报告，这使得美国从2002年4月1日起承认俄罗斯的市场经济地位。

三、 中美之间市场经济地位问题的解决

在一个细微的法律条款里嵌入认定某个国家是否为市场经济地位这样的大问题，正是市场经济地位这一问题的诡异之处，反过来，这一法律条款也是解决这一问题的基本着力点。因此，解决办法有两个层面：

在战略层面，建议总的原则是保持外热内冷，要把大的方面从细微里剥离出来，问题的最终解决又要回到原来的细微之处。既不能无限地将有关问题拔高，也不能置问题的细枝末节于不顾。市场经济地位问题根本的出发点是，是否从根本上解决了我国对美出口企业在面临美国贸易救济措施时所遭受的不可预期性和武断性。评估我方是否解决了《入世议定书》第15条应以此为基准。

在当前，尤为迫切的是，是否应将市场经济地位条款和替代国条款分开处理？即在短期内要求其他WTO成员尤其是美国和欧盟落实替代国条款终止的承诺，而暂时放弃要求市场经济地位条款？为此，需要判断除了“替代国”条款，美方是否还有其他替代“替代国”条款的不公正和武断地计算中国产品公平价值的方法。

（一） 短期内我国难以从美国国内贸易救济法律制度层面获得市场经济地位

中东欧国家取得美国市场经济地位承认的流程都是在一个具体的贸易争端中向美国商务部提出审查请求，经商务部的评审最后获得承认，然而这种方法目前来看对我国企业来说是行不通的。美方不给予中国市场经济地位的态度是鲜明的，作为一个反证，美国从一开始就对俄罗斯入世给予了市场经济地位。其目的是美方看到了俄方意识形态领域所谓积极的一面，美国有必要予以引导和鼓励，然而美方声称从来没有对中国采取这一态度和立场。入世15年后，美国这一做法的根本原因在于中国和俄罗斯出口能力的巨大差异，如下图所示，美国之所以愿意去承认俄罗斯的市场经济地位，根本上讲还是由于俄罗斯的出口额对于美国市场的冲击力十分有限，而中国作为当今的第一出口大国，如果承认了中国的市场经济地位，那么中国商品对美国经济的影响力将会进一步加强，这是美国所不愿接受的结果。

数据来源：WTO International Trade Statistics

（二） 在WTO框架内外同时推进问题的解决

在WTO框架内，建议由我国有关世贸组织、反倾销、反补贴等贸易救济措施层面的主管机构主要落实美国、欧盟根据《中国入世议定书》终止使用替代国条款问题，包括评估是否就具体替代国条款的终止、三个终止条件是否以及如何同时生效、美国国内法相关适用等问题起诉到WTO争端解决机构。鉴于美国商务部对一国是否能够“毕业”有着固定的一套审查制度，对这些国家的经济制度也有全面系统的评价。按照WTO最惠国待遇原则的规定，美国对待中国也应当一视同仁，而现在美国的做法存在违法WTO最惠国待遇原则的嫌疑。如果把已经“毕业”的中东欧国家“毕业”时的经济发展水平做一个参照标准的话，那么我国应当已经是一个市场经济国家了。比如，人民币加入国际货币基金组织SDR（特别提款权），这是国际社会对人民币可兑换度的一个极大肯定，也是中东欧国家至今未能达到的；再如，中国的《劳动法》和《劳动合同法》以及逐渐完善的劳动仲裁体制都提供了强有力的证据，等等，这些都是中国经济体制改革的成果，从这些标准横向对比可以发现我国实际上已经达到甚至超过了中东欧国家“毕业”时的水平，因此，美国拒绝承认中国的市场经济地位涉嫌违反WTO的非歧视原则。

在WTO框架外，中方应与美方就如何落实中国企业在美国贸易救济实践中享受市场经济地位进行谈判，要求美方履行《中美加入WTO协定》的双边义务。但是中国需要认知，即便美方承认我国企业享受市场经济地位待遇，一般也只能用于贸易救济实践，未必能应用于更广泛的外交、经济等场合。我国需要评估获得这一承认的外交资源消耗成本。

在强调我国保持强硬立场的必要性的同时，如果在替代国条款上失利，我方也可以适当考虑其他方式。反倾销和反补贴作为国际社会常见的贸易救济措施，即便美国给予中国企业市场经济地位，美国仍可对中国企业发起反倾销、反补贴等贸易救济措施，只不过因为无法断然引用替代国条款而使得对华实施贸易救济措施的难度可能加大、频率和强度可能减弱。

（三） 我国应尽快采取措施帮助特定产业或部门证明市场经济条件

中国不能也无需从第一个终止条款出发根据美国法律证明自身是市场经济体，但是中国必须尽快从第三个终止条款着手帮助遭受或潜在遭受美国贸易救济措施的特定产业或部门证明其符合美方市场经济条件，使得美国的非市场经济条款不得再对涉案产业或部门适用。

为此，建议在国家层面尽快编写并发表中国市场经济体制建设白皮书，详细阐明中国市场经济体制的建立和完善过程，为产业、部门或法律界提供国家层面的依据；另一方面，应大幅度提高对遭受或潜在遭受美、欧贸易救济措施的特定产业或部门的支持。建议中国仿照《出口商品技术指南》模式，拨付专门基金给行业协会或大学等研究机构，就美国对我易于发起反倾销、反补贴的重点产业、部门进行重点针对性研究，编写或条件允许时发布具体产业或部门市场经济条件报告，帮助我国企业在具体贸易救济案件中提高证明能力。

（四） 《中国入世议定书》第15条的要害是“替代国条款”的替代方法

对美国而言，市场经济地位条款在其国内法中也是颇具争议，自相矛盾，为美国进口商所诟病的。《中国入世议定书》第15条更是证明了美国市场经济地位条款的不能自证性。比如，《入世议定书》第15条确实没有明确提及给予我国市场经济地位条款，但是，考虑这一问题的出发点是替代国条款和市场经济地位条款是紧密联系的，未见中美双方谈判时对该议题做出切割的任何证据终止对中国企业使用“替代国”条款但不给予市场经济地位是不合美国国内法律规定的，除非美国对此有所隐瞒，即美方对非市场经济地位国家除了“替代国”条款外还存在着其他计算公平价值的方法。美方在谈判过程中对“替代国”之外其他方法的隐瞒有失诚信条款，则中方有义务要求美方按诚信原则执行国际协定：双方谈判之际的一个默认状态即是两者的同时解决。

因此，对第15条最合理的解读，应当是结合谈判双方当时纪要和谈判宗旨，认定美方总体上按美国贸易救济法律制度的规定，终止对中国企业使用替代国条款等所有在非市场经济地位下计算中国出口产品公平价值的一切不公正和武断做法。偏离这一解释的任何解释，理论上均可诉诸于WTO争端解决机制。至于不给予中国市场经济地位但却放弃所有不公正计算方法可能实际上造成美国国内市场经济地位条款形同虚设的矛盾境地，应属于市场经济地位条款本身的局限性所导致，建议美方通过国内立法修正或废止。

同时，从中国角度看，一劳永逸地解决市场经济地位也是中国企业的必然要求，是无法绕过去的一个贸易议题。

那么，中方将市场经济地位和替代国条款切割处理的最大危害有哪些？最大的危害是，终止替代国条款无法解决美国继续不公正地按非市场经济国家确定中国产品的公平价值，中国企业对美出口的不确定性、不可预期性仍未解决。根据美国《1988年综合贸易与竞争法》的规定，对于非市场经济国家，可以优先适用替代“替代国”方法的生产要素法。生产要素法虽然是值得肯定的进步，但是，这种确定方法仍然带来不可预见的后果及较高的倾销幅度。美国一度因美国企业内部压力放弃了“资本主义萌芽测试法”，而采用了更为苛刻的“市场导向产业测试法”，并适用于中国对美硫酸案和电风扇案。这一方法同样过于严苛，仍将导致专断性。

所以，中方需要一方面认知《中国入世议定书》第15条的积极意义，至少在替代国的终止上让美国放弃了一种针对中国企业的不公正和武断计算方法。但是，中方更需要认知，如果将市场经济地位和替代国条款切割处理，无论是被迫还是主动，那么需要考虑美方转向其他替代“替代国”的计算方法。新的计算方法将同样受制于市场经济条款。

（五） 积极通过案例法解决市场经济地位问题是最终途径

目前已经承认中国市场经济地位的国家共有81个，其中既有不少发展中国家，同时也有澳大利亚、新西兰等发达国家，中国与这些国家大都是通过谈判方式解决市场经济地位的问题，比如澳大利亚在与中国谈判自贸协定前夕宣布正式承认中国的市场经济地位就是一个很好的例子。通过贸易谈判方式来解决市场经济地位问题可能也是中美之间“破局”的手段。

但是无论如何，市场经济地位条款的最终解决是案例法，即由遭受美国贸易救济措施的中国企业向美国商务部提出适用市场经济地位条款。如何在美国国内法的一个具体案例里解决中国市场经济地位如此棘手的问题，我国需要认真加以考虑，及早做出应对之策，包括如何鼓励中国企业在美国贸易救济实践中提出解决市场经济地位的要求，等等。

（六） 提高中国对外贸易的竞争力

中国能够与澳大利亚达成有关市场经济地位的协定，很大程度上是由于中国与澳大利亚经济交往密切，图2就明显反映出澳大利亚对于中国经济的依赖程度，^①如果中国在中美贸易中也能达到如同在中澳贸易中的地位，那么中美市场经济地位问题的解决或可预期。即便是中国很难在中美贸易中占据上风，提高中国在中美贸易中的竞争力，也有助于中国化解美方不承认市场经济地位的消极影响。因此，有关方面需及早制定预案，最大程度地降低负面影响，进一步提高全民以开放促改革的共识和国家凝聚力。

四、 结语

中美市场经济地位问题的解决必将是一个多方因素共同作用的结果，短期内可以致力于解决替代国终止的落实，但是长期看必须解决市场经济地位问题。我国可以参照但不必照搬已经“毕业”国家的做法，最终解决中国对美出口企业因市场经济地位条款缺失而遭致的不确定性和不公正待遇。

①美国对中国冷轧钢反倾销，税率提至522%[EB/OL].新浪^[2016-05-18].http://finance.sina.com.cn/roll/2016-05-18/doc-ifxsephn2631857.shtml.

①王受文.苛刻的认定标准—美国反倾销中市场经济地位确定的法律程序及实践[J].国际贸易, 2004(9).

①澳大利亚进出口形势分析简报[R].深圳:深圳世贸组织事务中心，2015.

参考文献