一、 “新功能主义”理论的主要观点

1943年，戴维•米特兰尼（David Mitrany）提出了欧洲一体化的具体方案，认为欧洲国家应以国家间的共同利益为基础，通过合作建立互信，如此才能将协商的议题向外衍生到敏感的政治议题上。他也因此被称为“功能主义”的创始人。“功能主义”的核心概念可以归纳为两点：一是米特兰尼以其“分枝说”（Doctrine of Ramification）强调“相互依赖”的需求会自动扩张，进而产生更多的跨部门合作现象，某一个领域的合作会扩展到其他的领域；尤其是“低级政治”议题的合作（如经济、社会）经常会带动“高级政治”议题（如安全、外交）的合作，甚至成为一种驱动力，促使各部门之间形成一种功能性的相互依赖网络。二是对人民、对国家的忠诚度会发生转移，当人们感到无法从民族国家寻求安全保障时，便会转移其效忠对象。^①关于一体化的具体策略，“功能主义”理论主张先从争议性小的、非政治性的经济与社会领域开展合作，经由学习过程，逐渐扩大“功能性合作”的范围。

恩斯特•哈斯（Ernst B.Haas）继承了米特兰尼关于“功能主义”的主要理论，并受到让•莫内（Jean Monnet）实用主义的影响，形成了关于“新功能主义”理论的主要观点。^①“新功能主义”补充了对政治权力和经济利益的考量，重点强调经济领域一体化的重要性和必要性，其最终目标是建立一个超越民族国家之上的新政治体。^②针对“功能主义”在解释经济一体化带来的政治一体化现象上的不足，“新功能主义”认为即使是技术层面的合作，仍不可忽略政治因素，最初行为者的合作可能发生在技术和较不易引起争议的领域，但随着部门一体化程度的加深，行为者将逐渐意识到只有向其他相关的功能领域扩张，或者交由各国较高层次的决策者进行协商才能达到预期目标，这就是所谓的“外溢效应”，也是“新功能主义”的核心概念。

“新功能主义”在探讨一体化的过程时，经常从“外溢效应”入手，说明经济一体化如何不断扩大范围，衍生至其他部门，进而启动政治一体化的进程。“新功能主义”的主要观点包括：（1）在经济一体化的初期，各国通常选择特定的领域进行合作，后来因应形势的变化，对合作的范围与方式进行适当的调整，比如参与国如果不满意两国或多国合作的进度或发现涉及的议题比预期更广，双方为解决争议，必须重新界定议题，评估利害得失，以达成合作目标。（2）通过在具体的、跨国的技术和专业领域的合作，会逐步培养起人们开展合作的习惯，在合作过程中还会产生在其他领域开展进一步合作的实际需求，从而形成跨国合作网络。这也就是哈斯所说的“曾在某一方面从超国家组织中获利的人们，将会支持其他方面的整合。”^③这种扩散的结果就是“功能性合作”所产生的结果，即哈斯所言“一体化部门的扩张逻辑”（the expansive logic of sector integration）。（3）通过上述领域的合作逐渐实现经济一体化，而经济一体化则会促进政治一体化的实现，因为唯有政治一体化才能使经济一体化更进一步，使得经济合作更有成效。“新功能主义”深受欧洲一体化的影响，这些国家在科技或经济领域建立了功能性链接（functional linkage）与合作制度，经由不断的试错过程，逐步拓展了合作的广度和深度。（4）国与国之间经由经济、科技的交流，不断扩大国际合作的范围和内容，为追求更多的国家利益，一些国家甚至会让渡部分主权。

二、 国家利益的相互依赖性：海关国际合作与功能性合作的内在关联

“功能主义”推崇的是一种“多点发展形成线面，暂离政治带动政治”的合作理念，要求合作不先触碰政治议题，通过非政治议题的“外溢”效应在时机适当的情况下形成对政治议题的接纳。因此，“功能性合作”是一种有意义的、值得深入探讨的、适合“一带一路”国家当前发展状况的合作框架与建设思路。国家利益的维护和实现是民族国家制定对外政策的最高原则和基本出发点。相互依赖理论认为，国家在追求自己的国家利益时，构成了一个相互依赖的关系，这种相互依赖关系反过来又制约着国家对外政策和国家利益的实现。在全球化时代，各国的国家利益之间存在高度的相互依赖关系。相互依赖意味着国家之间存在着一种“利益关系”：其中一方的变化，其他各方也会受到这种变化的影响；还意味着国家之间利益的“敏感性”，即一个国家对经济等方面的外部世界的“敏感程度”。^①

“考虑国与国之间的关系主要应该从国家自身的战略利益出发”。^②毋庸置疑，推进“一带一路”战略的根本动力在于沿线国家谋求国家利益的最大化，而功能性合作“外溢”效应的产生更离不开国家利益的实现，由此也导致沿线国家之间在国家利益的实现方面产生相互依赖性的叠加。就“一带一路”战略看，从功能性领域推进合作关系，利用从中积累起来的外溢效应来推进“一带一路”战略的落实是中国海关参与“一带一路”国家战略的现实选择。推进“一带一路”沿线国家海关国际合作展开的现实路径就是以“功能性合作”为切入点，与沿线国家开展务实的海关合作。这也意味着“一带一路”合作的出发点应选择在与技术相关的、较少争议的低级政治领域起步比较稳妥。如果在低级政治领域的“功能性合作”进展顺利并不断扩展，现有的国际合作就会逐渐由经济社会领域向政治安全领域延伸，由个别领域的有限合作向整体的规模性合作不断发展，从而形成“一带一路”战略的整体合作框架。

由于海关在提升通关便利化、推动贸易增长等方面担负重要职责，海关在“一带一路”建设中的角色定位问题意义重大。约翰•斯帕尼尔（John Spanier）认为相互依赖的背后意味着，“低级政治”问题在国际政治领域的重要性正在提升。^③中国海关可以选择“一带一路”沿线国家具有共同合作意识的、各方均获利较大的领域作为切入点开展合作，比如沿线国家对贸易便利、执法互助、联合监管、信息交换等领域的合作都有强烈的诉求。中国海关总署于广洲署长在2015年召开的西安论坛上明确提出要“采用论坛、对话等形式，寻求利益契合点和最大公约数，不断拓展合作范围和领域，发挥海关在提升贸易便利化水平、推动贸易增长方面的作用。”^④

“一带一路”战略框架符合“新功能主义”理论的主要特征，单一领域的“功能性合作”的成功推进有可能外溢至其他相关领域。“一带一路”战略的推进需要根据沿线国家的不同特点，实行“规则统一、形式各异”的差异化推进政策。因此，基于合作对象的特点，制定和实施有所区别的合作策略，就需要充分掌握沿线国家的相关信息、合理把握合作尺度，而中国海关在这方面具有明显优势，长期海关国际合作的相关实践，使得中国海关积累了大量的合作经验和策略。

三、 中国海关参与“一带一路”战略的主要策略：功能性合作

（一） 中国海关推动“一带一路”海关合作的战略构想

2015年3月28日，国务院授权国家发改委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，全面推进实施“一带一路”重大倡议成为我国今后长期的对外战略。中国海关是这一战略的主要实施机构之一，肩负着推动与“一带一路”沿线国家海关在贸易自由化和便利化、服务经济促进发展等方面开展合作的关键职责，同时，“一带一路”战略的推进对中国海关国际合作也提出了诸多现实挑战。如何应对这些挑战、更好地服务于国家的外经贸战略，会对海关国际合作的内容、形式重点以及机制等产生深刻影响，我们需要认真思考与分析中国海关参与“一带一路”战略的主要策略及路径选择。

作为新时期中国的重大国家发展战略，“一带一路”建设不仅取决于国家层面的总体部署和外交协调，还有赖于各相关政府部门和地方政府的积极参与和主动对接。海关国际合作是中国推进“一带一路”战略贯彻和落实的一项重大议题。2015年5月27~28日，中国海关在西安举办“一带一路”海关高层论坛，建议沿线国家：（1）实施世界海关组织（World Customs Organization，简称WCO）为成员海关提供的《经修订的京都公约》、《全球贸易安全与便利标准框架》、《协调制度公约》等公约及技术工具，提升“一带一路”国家和地区整体的贸易安全与便利水平；（2）推进“一带一路”国家和地区实施世界贸易组织（World Trade Organization，简称WTO）《贸易便利化协定》；（3）加强“一带一路”海关信息共享、沟通交流和联合执法合作；（4）支持“一带一路”沿线海关的现代化改革，提供技术援助、人力培训等方面的支援。^①

“一带一路”建设的首要问题是解决影响互联互通的制度、政策与标准问题，降低人员、商品、资金跨境流动成本和时间。海关业务与事务涉及其中的绝大多数领域，因此，加强与沿线国家开展执法合作、信息互换、联合监管等方面的海关合作是解决这些问题的有效手段。2016年4月，海关总署出台了《2016年海关落实“一带一路”建设战略规划重点工作》，提出了14项重点工作，涵盖口岸通关、监管、征税、执法部门合作等多个领域，围绕海关的重点业务改革，在管理理念和合作方法上进行创新，以适应与“一带一路”沿线国家日益密切的贸易、投资和人员往来要求，提高通关效率。

（二） 搭建“一带一路”海关国际合作的法律框架

从国际合作的本质看，国际合作能否成功的关键在于能否构建有助于合作目标实现的制度安排。核心关注点是：如何通过有效的制度设计来保证国际合作的持续运转，使参与合作的各方共享增长带来的利益。就理论分析而言，推进国际合作维系的通常手段主要是使用具体的激励机制，或是使用政策工具，或是利用资源配置来推进合作，这就引出了进一步讨论“国际合作法律框架”的必要性。海关推进“一带一路”战略的贯彻和落实有赖于建立有效的海关国际合作网络，进而形成海关国际合作的制度基础和法律框架。本文的基本观点是：搭建“一带一路”海关国际合作的法律框架是解决“一带一路”建设中各种难题的一个可以参考的具体途径，这有利于构建“一带一路”国际合作的制度基础，健全“一带一路”沿线国家之间的协调互动机制。商签合作文件可以提供开展合作的法律保障，固化合作共识，并且还是合作成果的直接体现。在开展“一带一路”海关国际合作的过程中，可以与沿线国家海关商签海关行政互助协定、通关便利化合作和专项合作等多层次、多形式的合作文件，建立和巩固与沿线国家海关的合作关系。通过商签《海关合作协定》，可以为“一带一路”海关国际合作的开展提供基本的合作框架；而且，中国海关如果能够实现与“一带一路”沿线贸易量大、战略地位突出、政局稳定国家之间的《海关合作协定》全覆盖，就能够为“一带一路”海关国际合作奠定法律基础。其中，对于已与我国海关签署协定“一带一路”沿线国家，我们要充分发挥合作协定的保障作用，具体落实协定的主要内容，并进一步推进合作层次的提升。对于尚未与我国海关签署合作协定的“一带一路”沿线国家要按照重点突出的原则，先以重要节点国家为重点，逐步商签协定，其中重点国家主要有：塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、孟加拉国、尼泊尔、斯里兰卡、白俄罗斯、阿塞拜疆、亚美尼亚、阿联酋、沙特阿拉伯、卡塔尔等。

（三） 中国海关与“一带一路”沿线国家开展功能性合作的主要领域与内容

以海关合作推进“一带一路”战略建设要以推进贸易便利化，促进沿线国家的经济发展为重点，同时辅之以信息互换、行政执法互助合作和安全合作。在战略推进的过程中，海关国际合作的重点会因合作对象、合作框架、合作时机的不同而有所差别，但从整体上看，各种合作机制或框架应互相配合、共同推进。^①以贸易便利、执法互助、联合监管等领域的“功能性合作”为切入点，中国海关与“一带一路”沿线国家开展合作的可能领域与主要内容就集中表现为以下四方面。

第一，加强与沿线国海关跨境监管程序的协调。“一带一路”沿线国家应共同反对贸易投资保护主义，提高技术性贸易措施透明度，降低关税和非关税壁垒；加强海关规则和制度的协调，扩大在通关监管、关税征管、风险管理、海关执法与边境安全等方面的合作。为此，2015年，中国海关制定了服务“一带一路”建设实施方案，以“推进互联互通实现关通天下”为目标，提出了16条支持措施。2015年5月27日，海关总署于广洲署长在西安论坛上表示，中国海关愿与沿线各国海关加强在制度、程序、措施上的交流与协作，以新亚欧大陆桥和中蒙俄经济走廊为重点，推进“一带一路”区域通关一体化改革。^①下一步可以与越南、老挝等大湄公河国家在边境口岸开展通关便利化合作；落实《上合组织成员国海关能源监管信息交换议定书》；实施中哈海关联合监管；与哈萨克斯坦边境海关在油气通关监管方面进行合作；启动中哈海关预先信息交换项目；开展中俄边境口岸监管结果互认试点；深化中蒙海关联合监管合作，加快推进统一载货清单电子化传输；与波兰、捷克等国家开展中欧国际货运班列通关监管合作。

第二，加快谈判和签署中国与沿线国的海关互助协定。各国海关通过签署双边或多边的协议或备忘录，同意在海关职权范围内开展信息交互、单证及个案协查、联合培训及反走私行动等。在海关合作协议框架下，各国海关之间开展了包括信息互换在内的各种形式的双边合作或多边合作。就中国与“一带一路”沿线国家海关合作的实际来看，下一步可以推动中亚国家加入《京都公约》，加大中国海关对中亚区域海关的能力建设投入，在便利通关、执法互助等领域开展务实合作；与印度海关修订并签署《两国政府关于海关行政互助与合作的协定》；与伊朗海关商签《关于执行行政互助与合作协定的备忘录》；与哈萨克斯坦海关监管委员会商签《中哈海关关于在边境口岸开通农产品快速通关“绿色通道”的协定》；与土耳其海关修订并签署《两国政府关于海关行政互助与合作的协定》。

第三，援助沿线国海关，开展能力建设合作，提升海关间合作层次和水平。“一带一路”沿线国家大部分是发展中国家或欠发达国家。能力建设合作有助于争取支持、赢得人心，同时还可以推广中国海关的理念、经验与标准等。目前，中国在不同的框架下设立了多种基金与资金，中国海关也有着丰富的涉外培训资源和经验，可以通过能力建设解决处于不同发展水平的成员参与“一带一路”合作的动力问题。“一带一路”沿线国家相互之间在经济发展水平以及经济结构之间存在相当大的差异，为避免因国家之间发展不平衡、从合作中享受的利益不均衡而导致合作失败，可以将“协调、平衡和带动‘一带一路’沿线国家共同发展”、注重“‘一带一路’沿线国家的经济和社会凝聚力”作为我国“一带一路”战略对外宣传的政策目标，围绕能力建设、风险管理、AEO合作等内容展开具体合作。比如可以通过中国海关能力建设基金，继续推进支持“越老柬缅海关改革及现代化建设”项目，为中东欧国家开设海关现代化管理培训班和海关执法培训班；为大湄公河次区域国家海关提供缉毒犬和训导员培训等。而在风险管理与AEO合作方面，中国海关可以协助越南、老挝、柬埔寨、缅甸、蒙古等国建立并完善AEO制度；在上海合作组织框架下商签《上海合作组织成员国海关关于发展应用风险管理系统合作的备忘录》；启动与以色列、印度、土耳其、马来西亚、泰国、印度尼西亚、俄罗斯、哈萨克斯坦、阿联酋等签订AEO互认安排合作；建立中俄、中哈风险管理联合专家组工作机制。

第四，在知识产权保护合作方面，中国海关可以推动与上合组织成员国海关在知识产权保护领域的合作，制定上合组织成员国海关知识产权保护信息交换的标准格式；推动与哈萨克斯坦海关签订《中哈海关知识产权执法合作备忘录》；推进《上合组织成员国海关执法合作议定书》的磋商；与沙特阿拉伯海关商签《海关知识产权保护合作协定》；与阿联酋海关商签《海关知识产权保护合作协定》；与波兰、捷克、斯洛伐克、罗马尼亚等国在中欧海关合作框架下开展知识产权执法合作。

四、 中国海关参与“一带一路”战略的合作机制：制度化合作

由于“一带一路”沿线国家在政治制度、经济发展、社会文化、民族语言以及宗教信仰等方面存在较大差异，直接或间接影响到开展海关合作的可能性以及海关合作的实际成效。长期以来，中国海关通过各种双边和多边机制和平台，构筑了覆盖多层次、多渠道、多领域的双边合作、区域合作与多边合作网络。然而，与此同时，制约中国海关与“一带一路”沿线国家海关开展深入合作的障碍依然存在，某些合作领域亟需补充新内容，部分合作机制需要加以优化升级。中国海关与“一带一路”沿线国家开展合作的主要机制框架是双边合作机制、区域合作机制和多边合作机制。

第一，通过双边合作机制，选择沿线重点国家，建立常态化的合作机制。“一带一路”覆盖范围广、沿线国家多，海关国际合作的展开需要有选择、有重点、有方向、有层次地加以落实。具体而言，需要注意以下几点：（1）以重要节点国家为核心关键。与沿线重要节点国家开展便利化合作，将在其他沿线国家中产生辐射、示范效应。海关国际合作必须配合国家外交战略，充分利用中俄、中哈海关合作分委会等双边合作机制，全面推进与俄罗斯、哈萨克斯坦、蒙古、中西亚、南亚等关键国家或地区海关的务实合作，以AEO互认、中欧铁路快线、关际合作等互惠互利合作项目为重点，形成全方位、多领域、深层次的大国间海关合作，推动“一带一路”海关通关便利化合作。（2）以周边国家为首要。“中国的区域利益是周边。”^①中国海关正在开展各种区域合作和次区域合作，已形成了多层次、相互交叉的、网络化的正式和非正式的合作框架。世界上可能没有一个地区的区域化进程中拥有比亚洲更多的制度网络。与周边国家海关开展互联互通合作，将在“一带一路”建设中起到独特而重要的作用。特别是边境口岸作为中国与邻国人员和经贸往来的联结点和对外开放的前沿与枢纽，更需要以提高边境口岸通行效率、维护边境安全为目标，加强务实合作。（3）以发展中国家为基础。“一带一路”沿线国家多为发展中国家，中国海关应以技术援助、人员培训等能力建设为合作纽带，着力解决“一带一路”合作的瓶颈、突出受援国的具体需求，为东盟、埃及等发展中国家海关提供能力建设支持，为“一带一路”合作奠定基础。^①2016年2月29日至3月11日首期中非海关“现代化管理”高级培训班在中国圆满完成。

第二，通过区域合作机制，形成“点对面”的合作模式。区域组织内多为丝路沿线国家，要努力成为区域组织海关合作的引领者。在中国海关现有的对外合作框架内，充分发挥上海合作组织、中国-东盟（10+1）合作、中亚区域经济合作、大湄公河次区域经济合作、孟中印缅经济走廊合作等区域合作机制中的海关合作机制的作用，将“一带一路”建设有机融合到区域贸易便利化与促进互联互通合作的项目中，形成多点支撑、网状覆盖，构建区域性“一带一路”海关合作机制。具体来说，就是通过以下合作机制开展具体合作：（1）上海合作组织海关合作工作组。推动商签《上海合作组织成员国海关战略合作安排》，重点开展能力建设、能源监管信息交换、知识产权保护信息交换、执法与情报交换、风险管理等领域合作。（2）中国-东盟（10+1）海关合作机制。制订《中国-东盟海关合作方案》，重点开展对东盟成员国的能力建设支持、AEO制度与互认安排、执法与情报交换、“单一窗口”、原产地管理、海关科技运用等领域合作。（3）大湄公河次区域（GMS）海关合作机制。重点开展口岸通关便利化、便利跨境运输、能力建设、缉私与情报交换等领域合作，推动《大湄公河次区域便利货物及人员跨境运输协定》的实施工作。（4）中亚区域经济合作海关合作委员会。中国海关应积极提出合作倡议，发挥牵头作用，以能源监管、能力建设、边境海关合作、联合监管、通关便利为重点，推动中亚区域交通与贸易便利化战略及行动计划的实施。（5）孟中印缅经济走廊。推动建立孟中印缅经济走廊海关合作机制，推动制定《孟中印缅经济走廊海关贸易便利化合作工作方案》，推进在口岸通关便利、技术援助、AEO制度与互认等领域开展合作。（6）“大图们”倡议贸易便利化委员会。积极发挥中国海关在“大图们倡议”及东北亚合作的核心作用，联合俄罗斯、蒙古等成员，倡导建立多边AEO互认安排标准，建立电子载货清单传输系统等海关合作项目，推动该地区的贸易便利化和经贸发展。^②

第三，通过多边合作机制，形成“点对线”的合作模式。WCO、亚太经合组织（APEC）、亚欧会议（ASEM）等多边海关合作机制是宣传“一带一路”构想与核心理念并开展合作的更宽广的舞台。在多边平台主动设置议题、积极引领讨论，以形成广泛影响。（1）积极宣传和推广“互联互通”理念，主动参与WCO，围绕WTO《贸易便利化协定》、《全球贸易安全与便利标准框架》、全球海关网络等所开展的工作，推动WCO对“互联互通”理念的研究和落实；推动将“互联互通”纳入2016~2018年WCO亚太地区战略规划，并牵头该项目的研究和实施工作。在“中国能力建设合作基金”使用以及我国WCO亚太地区培训中心、亚太地区训犬中心承办的会议和活动中，优先考虑“一带一路”国家的能力建设需求，突出“互联互通”以及AEO、单一窗口等主题。（2）积极落实中国海关首倡的《APEC海关监管互认、执法互助、信息互换战略框架》，进一步推进APEC海关手续分委会在“互联互通”领域开展的交流与合作；以WTO《贸易便利化协定》实施和跨境电子商务海关监管等议题为基础，进一步加强与“一带一路”沿线国家的合作。（3）充分利用亚洲会议的平台，积极宣传“互联互通”理念，重点开展与“一带一路”国家海关在贸易便利、海关与商界合作等方面的经验交流，推动亚欧大通道建设。

五、 中国海关参与“一带一路”战略的现实路径

“以点带面，从线到片”是我国“一带一路”建设的长期推进原则。^①“一带一路”战略的实现，海关国际合作是保障。在“一带一路”战略框架下，对接沿线国家之间现有的合作机制与合作框架，将海关合作推向制度化和机制化，如何对接“一带一路”与沿线国家之间现有的区域性合作机制、合作框架的关系是开展“一带一路”战略建设需要思考的关键问题。“一带一路”海关合作集中体现在培育开放透明的区域发展环境、推行通关便利化措施、开展执法合作、搭建能力建设合作平台、共建安全便利的合作体系等方面，具有极强的“功能性合作”的特点。从总体上看，这种“功能性合作”没有重大的政治、安全威胁，或处于可控范围之中，合作的进程受其他政治、安全因素影响而出现中断、逆转的可能性不大。因此，中国海关可以通过在上述领域开展更多的“功能性合作”，使之形成利益交织和交换网络，推动现有的“功能性合作”逐步提升到机制性合作的高度。基于这种考虑，中国海关应在各个次区域合作框架或机制中选择较为单纯的经济领域入手，在贸易便利化等具体业务领域内开展“功能性合作”，使“一带一路”沿线国家之间形成更密切的政策对话、更深的利益交织和交换网络，这也是应对“一带一路”沿线国政治风险的重要方略。结合中国海关推进“一带一路”战略的种种举措，借鉴“新功能主义”理论的主要观点，为推动目前海关领域从“功能性合作”上升到“制度性合作”层面，推进“一带一路”海关国际合作的展开与落实，可选择以下领域为突破口：

第一，推动中国尽快加入并实施《1975年国际公路运输公约》（TIR公约），促进区域跨境运输便利化，为贸易便利化提供基础条件。2016年海关总署出台的《2016年海关落实“一带一路”建设战略规划重点工作》明确提出“推动我国加入TIR公约”。该公约规定了国际公路运输TIR制度，即在国际公路运输中使用TIR单证。该单证由公路运输货物起运地海关启用，作为TIR运输全程中各缔约方海关通关的依据，是各缔约方海关均认可的通关文件，也是TIR运输货物的国际担保证明。该制度目前主要覆盖欧盟-东盟、东欧-独联体国家、欧洲-中东、独联体国家之间的国际公路运输，它们几乎全部都是“一带一路”沿线国家或地区。它在每一单公路运输跨越多个国家海关的过境运输中，充分显示了其便利性和快捷性。^①因此，中国海关需要进一步分析判断我国加入国际公约的具体形势和实际需求，重点选择加入与中国海关开展互联互通便利化有利的公约，如加快加入TIR公约的进程并启动实施准备工作。^②

第二，尽快在“一带一路”沿线国家复制一批有利于丝路发展和建设的互联互通和便利化重点合作项目。包括：联合监管（统一载货清单）、跨境运输、口岸快速通关“绿色通道”、边境海关合作、口岸通道建设、风险管理等互联互通合作项目；AEO互认安排、安智贸合作、关际合作、联合执法、跨境骨干物流通道便利化合作、中欧快线绿色便捷通道、海陆空铁等多式联运监管合作、海关特殊监管区等贸易便利化合作项目；围绕《京都公约》项下自由区附约相关海关监管制度，同沿线国家和地区海关开展海关特殊监管区域监管体系、经验和发展模式方面的交流、培训。

第三，发挥中国海关在自贸协定谈判中的牵头作用，加强与沿线国家和地区在自贸协定下的制度对接。在“一带一路”区域有关自贸区谈判与建设中，要充分发挥中国海关牵头原产地、海关手续与贸易便利化等议题的工作优势，充分考虑相关产业利益和企业诉求，推动实现“一带一路”沿线国家海关通关便捷、制度公开、程序透明。

第四，推动“一带一路”沿线国家加入《集装箱关务公约》（Customs Convention on Containers）。联合国于1972年制定了《集装箱关务公约》，并于1975年生效。该公约规定了集装箱暂时进口及其程序、取得运输海关加封集装箱货物资格及条件，对“一带一路”货物运输通关的便利化有很强的操作价值，特别有利于集装箱的过境、转运、多式联运等的通关。虽然中国已于1986年加入该公约，但“一带一路”沿线还有很多国家尚未加入该公约。如果中国海关能推动沿线国家加入该公约，就能够直接推动“一带一路”货物运输通关的便利化。

第五，充分利用云计算、大数据、物联网、移动互联等新技术手段，搭建“一带一路”信息交换与共享服务平台，促进与沿线国家海关的信息共享，支撑海关间协同、共享、综合的业务应用，提高海关监管智能化水平，提升“一带一路”沿线国家口岸通关效率和跨境执法能力，有效降低物流成本，保障供应链安全。

第六，为促进海关从各项“功能性合作”（选择一些具体领域，先行开展技术、资源和信息共享与合作开发）向机制性合作提升，必须有一个为保证“一带一路”海关国际合作的正常稳定运行的常设机构。实际上，维持“一带一路”海关合作的长期运转，本身就需要设立一个类似“常设委员会”的机构，具体负责成员方的日常合作事务。另一方面，这种常设性机构的设立可与推进“功能性合作”的主体相结合，比如，在现有的“一带一路”海关高层论坛的基础上，设立“一带一路”海关合作委员会，具体负责建立“一带一路”沿线国家或地区海关的互联互通机制，推动区域内、区域间的海关国际合作事务。

海关是全球供应链上的重要节点，海关间的互联互通在维护贸易安全与便利、保障货物顺畅流动发挥着关键作用。以符合“功能性合作”特点的海关国际合作为切入点，进而带动其他领域的合作进程，拓宽现有的“一带一路”战略的合作领域和内容，可以成为中国海关参与“一带一路”战略的现实路径。从外溢的角度而言，中国海关通过在促进贸易便利化、维护区域安全等各个领域推进“功能性合作”，多层次的、多元的合作机制和合作框架就得以相互叠加，“一带一路”战略就能够得到稳步推进。在这些领域中所开展的海关合作由于较少受国家主权、宗教问题等政治敏感因素的干扰，也就更容易被“一带一路”沿线国家所接受，而沿线国家对于海关合作的认同将有利于进一步形成长期合作的持久动力和合作理念，对推动“一带一路”战略的落实产生积极而持久的影响。

①David Mitrany, A Working Peace System: An Argument for the Functional Development of International Organization, Chicago: Quadrangle Books, 1996：97, 417.

①Philippe C.Schmitter, “Ernst B.Haas and the Legacy of Neofunctionalism”, Journal of European Public Policy, 2005, 12(2): 255-272.

②高华.地区一体化的若干理论阐释[M]//李慎明,王逸舟主编.2003年: 全球政治与安全报告, 北京: 社科文献出版社, 2003.

③Ernst Haas, “International Integration: The European and the Universal Process”, International Organization, 1960,15(3): 372.

①楚树龙.国际关系基本理论[M].清华大学出版社, 2003:203.

②邓小平文选（第3卷）[M].人民出版社, 1993:330.

③金应忠, 倪世雄.美国国际关系理论主要流派简介[M].学林出版社, 1987:181-183.

④“一带一路”海关高层论坛召开，赵正永娄勤俭出席[N].陕西日报,2015-05-28.

①运用技术工具支持“一带一路”沿线国家海关加强互联互通建设[N].陕西日报, 2015-05-29.

①金融.深入开展海关国际合作全力推动丝绸之路经济带[J].海关与经贸研究, 2015(2):59.

①杜海涛.海关16条措施服务“一带一路”[N].人民日报, 2015-05-28.

①张蕴岭.东亚合作之路该如何走?[J].外交评论, 2009(2):5.

①参见《海关总署落实<丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设战略规划>实施方案》。

①参见《海关总署落实<丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设战略规划>实施方案》。

①邹磊.中国“一带一路”战略的政治经济学[M].上海人民出版社, 2015:215.

①何力主编.一带一路战略与海关国际合作法律机制[M].法律出版社,2015.

②参见《海关总署落实<丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设战略规划>实施方案》。

参考文献