由2008年国际金融危机导致的世界经济增长下滑趋势，直到2017年才得以扭转，根据国际货币基金组织的数据，2017年世界实际经济增长达到3.8%，发达经济体的增速达到2.4%，均超过了过去5年的增速；新兴和发展中经济体的增速也达到4.7%，也扭转了过去两年连续下降的趋势。尽管经济增长有所复苏，但是仍然不稳定。在这期间，中国的经济增速不仅大幅下降而且有收敛于世界经济增速的迹象。为了保持经济的中高速增长，必须探寻潜在的增长动力。建立上海自贸区和提出“一带一路”倡议是通过深化改革开放探索增长新动力的两个战略性努力。“一带一路”倡议是推动形成全面开放新格局的重点，上海自贸区的核心任务是制度创新，以制度创新服务“一带一路”倡议成为上海自贸区改革开放的内在要求。

一、 自贸区与“一带一路”的内在一致性^①

从上海自贸区建设方案和“一带一路”倡议(下称“两个方案”)的决策背景和决策性质上，能看到两个方案的一致性。比如，二者都是在新时代提出的国家发展愿景，在性质上都是党中央、国务院作出的重大决策，在时间上都是在2013年提出的。但是，二者的内在一致性主要还是反映在两个战略的核心要求上。

（一） “一带一路”是自贸区制度创新的新平台

2013年9月、2015年4月和2017年3月，国务院就上海自贸区分别印发了3个方案，贯穿这3个方案的主题是在新形势下为国家全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验，同时3个方案又根据国内国际经济新变化提出了具有明显阶段性特征的任务，其标志性用语是上海自贸区的“建立”、“进一步深化”和“全面深化”，显然它承载的功能是动态的。或者说，自贸区某个阶段的制度创新不是一劳永逸的，而要根据国内外经济新变化进行与之匹配的制度变革，从而为国家的改革开放探索出在特定条件下的最优路径和最佳经验。

国务院2015年的“方案”对上海自贸区提出了两个任务，一是要构建开放型经济新体制，二是探索区域经济合作新模式。前一个任务是对国务院2013年上海自贸区建设方案提出的制度创新内容的概括，后一个任务具体来说指的是推进长江经济带的合作发展，这是一个新任务。尽管该方案也提出，自贸区要推动“一带一路”建设，但是由于“一带一路”方案也是同一年推出的，当时在顶层设计中还没有在这两个战略之间建立明确的联系。比如，在国际贸易“单一窗口”建设方面，仅提出探索长三角区域国际贸易“单一窗口”建设，推动长江经济带通关一体化。

在国务院2017年的上海自贸区深化改革“方案”中，特别提出了自贸区要主动服务“一带一路”，并且列出了具体内容，如“创新合作发展模式，成为服务国家‘一带一路’建设、推动市场主体走出去的桥头堡”。与此相呼应，2017年10月，上海市政府发布了《上海服务国家“一带一路”建设发挥桥头堡作用行动方案》，提出以自贸区制度创新为载体，在经贸合作、金融服务、基础设施建设、人文交流和人才培训以及全球友城和跨国公司合作等方面服务“一带一路”。如此，两个国家战略便水到渠成地结合在一起。这样，上海自贸区制度创新的新任务就聚焦于如何打造好“一带一路”国际合作新平台。

（二） 自贸区建设方案与“一带一路”倡议的共同点

把国务院2017年方案第五部分的3条内容分解为12点，并把它们与“一带一路”倡议中的内容匹配，能找出两个方案中的共同点和不同点(见表1)。从表中很容易看出，上海自贸区改革开放任务包含了“一带一路”倡议中的大多数内容，尤其是投资贸易便利化和金融服务。“一带一路”倡议中含有而国务院2017年自贸区方案中没有的内容，在上海发布的行动方案中均给予了回应。

二、 自贸区服务“一带一路”的现状与深化

“一带一路”倡议自实施以来，就成为了上海自贸区改革开放的一项重点任务并取得了不俗的成绩，但未来仍需要以制度创新提升服务能力。

（一） 自贸区服务“一带一路”的现状与问题

上海自贸区建设以来，在以负面清单为核心的投资规则、符合国际高标准贸易便利化规则、适应开放和防范风险的金融监管以及规范市场行为的准入后监管制度等制度创新方面取得了显著的进步，在这些新的制度框架下，自贸区服务“一带一路”倡议的落实取得了很大的成绩。

上海自贸区服务“一带一路”倡议的成效如下：一是扩大与沿线国家的贸易和投资。自贸区成立4年来，与沿线国家之间的走出去和引进来项目3000多个，贸易增速保持在22%以上。沿线已有52个国家在浦东投资，投资企业3012个，合同外资115.8亿美元。自贸区对捷克和印尼等25国的投资近40亿美元。二是建立专门促进机制，设立“一带一路”进口商品国别馆，扩大沿线国家优质商品进口。三是开展科技创新合作，与以色列、俄罗斯和新加坡等国联合建立跨国孵化器；引进了浦俄论坛、亚太科技创新展览等活动，搭建跨境项目交流平台。四是搭建企业走出去服务平台，在自贸区境外投资服务平台增设服务“一带一路”专栏，与东盟法律服务联盟签约以推动律师、会计、咨询和评估等专业服务力量跟随企业一起走，设立“一带一路”技术贸易措施企业服务中心，在认证认可、标准计量等方面与沿线国家开展更多合作交流。^①

但是，当对照这两个国家战略的共同点时，笔者认为，上海自贸区在服务“一带一路”倡议上仍有许多需要深化的空间，比如：相比于面向全球化来说，服务“一带一路”倡议是一种特定行为，沿线国家的经济发展状况决定了投资和贸易规则的特殊性，已有的规则不可能完全适用于沿线国家，规则的特殊性需要定向挖掘；“一带一路”倡议涵盖的内容极其丰富，现有的规则不可能全部覆盖，对新的或许要强化的领域需要构建新规则；虽然有研究者指出，“一带一路”倡议中的基础设施具有公共产品属性，但是由于我国是主要的倡议者和投资者，如何保证基础设施主要服务于我国的利益？产能合作是中国政府提出的国际合作的一个新领域，构建何种规则才能确保这项合作顺利进行？沿线国家存在着许多不稳定因素，比如局部冲突、极端民族主义、恐怖活动以及政府更迭等，如何与沿线国家合作确保投资者的利益？我国每一个自贸区都有服务“一带一路”的任务，如何保证各个自贸区之间在沿线国家经贸活动竞争中的协调？等等，这些问题均需要通过不断的制度创新来逐步予以解决。

（二） 深化服务“一带一路”倡议需要新的制度创新

服务于预期目标是制度设计的一个功能。当国内和国际经贸环境发生变化而实施新战略的时候，或者为了超越现状而需要改变目前经贸环境的时候，制度创新首当其冲。制度创新是改变对现有制度结构中某些制度的路径依赖，从而形成新的制度结构，以保证经贸活动在新环境中朝着有利于预期目标的方向变化，比如增加投资、促进贸易或者推动产能合作。

上海自贸区是我国应对国内外经贸环境变化做出的一项制度创新，这项制度创新能在多大程度上实现预期的改革开放目标，取决于自贸区本身制度创新带来的经济发展成效。“一带一路”倡议是应对经济全球化困境的中国方案，是中国努力在一个变化了的国际经济环境中所创造的一个特定的国际贸易投资空间和地缘政治关系，其宗旨是促进双边或多边的经贸合作。倡议中每一项合作内容的实施都需要相应的规则给予支持，因此“一带一路”倡议自然成为了上海自贸区制度创新的丰富领域，也可以称之为中国构建新的国际经贸规则的试验田。

深化自贸区制度创新的来源有多种，比如吸纳国际上现行的最高和最好标准的投资和贸易规则，创建超越现有国际经贸规则的更高水平的投资和贸易规则，通过与单个国家进行经贸谈判构建一对一的规则。本文特别强调，自贸区新规则的制定要考虑沿线国家的国情。一国国情是该国各个方面的总体现，包括该国经济社会文化的阶段性发展特征、该国的国际关系以及实施“一带一路”倡议可能引发的国际格局变化。沿线65个国家就有65个国情，其差异性是巨大的，基于这些国情差异而产生的发展要求(包括对与伙伴国经贸关系的要求)自然也不同。就我国与64个国家而言，国家规模、投资贸易的距离和性质以及一些国家对我国抱有的偏见或者其外交的两面性等因素，共同决定了“一带一路”制度创新昂贵的投入成本、复杂的建构过程以及难以预料的结果。直到目前，我国与沿线一些国家(如中东欧国家)的贸易额非常小、边际贸易量增加困难以及沿线或非沿线国家对这个倡议的质疑等，都足以说明了这个问题。即便如此，仍然必须迎难而上，因为脱离国情就不会成功地搭建起最高标准、最好水平的“一带一路”合作制度平台，缺少这样一个制度框架就不能掌握制定国际经贸规则的主导权，不会减少与沿线国家经贸往来的不确定性和交易费用，也不会实现“一带一路”的预期目标，上海自贸区也就达不到最高和最好自贸区的要求。

三、 自贸区深化制度创新的经济基础

不仅国家之间的国情复杂多样，就一个国家自身来说同样如此。一国的国情由许多因素(如政治、价值观、价值链等)构成，它们以不同的方式影响着国家间的双边或多边关系。本文着重分析各国的经济发展差异，它决定了发展国际经贸关系的诉求不同，可从中寻找落实“一带一路”倡议、扩大贸易投资或产能合作的潜在领域和需要，以便自贸区实施有针对性的制度创新策略。

（一） 经济发展的阶段性特征

把世界银行对各国收入水平的划分和世界经济论坛对各国经济增长动力的划分结合在一起(表2)，各国发展的总体状态一目了然。大致如下：一是在世界银行等国际组织划分的收入类型中，沿线国家都能够被归入不同的收入水平，各国发展的差异是自然存在的，比如低收入国家与高收入国家之间差距大，比如2016年，人均收入最高的卡塔尔，和最低的阿富汗相差104倍。二是不同收入水平国家的经济增长驱动力通常是不同的，低收入水平的经济增长动力主要依赖廉价的劳动力等要素投入，这与这些国家低技术水平的产业结构和低附加值出口品是互为因果的，如孟加拉国、尼泊尔；诸如新加坡、以色列等国，经济发展水平因而产业结构的技术水平以及出口品附加值高的国家，对创新驱动的依赖更大。三是同一收入水平国家的经济增长驱动力也不同，这是由一国要素禀赋结构特征、经济发展战略或者政府产业政策造成的，比如科威特与卡塔尔、俄罗斯与立陶宛。所有这些巨大的发展差异，暗含着不同国家对跨国投资、贸易或者经贸合作的要求是不同的。

说明：缺少10个国家的资料。

资料来源：作者根据联合国工业发展组织《工业发展报告》(2017)和世界经济论坛《全球竞争力报告》(2016)制作

（二） 产业结构演变特征

在一个给定的时期内，一国的产业结构反映了其要素禀赋结构特征和经济增长阶段特征。长期看，在开放竞争的条件下，经济的发展反映经济规模扩大(人均收入水平提高)和产业结构高级化，其中隐含的一个前提是，产出占比趋于减少的产业变得越来越强大，并为其它产业的发展提供稳定的基础，同时必须有相应的要素禀赋结构升级给予支持。但是，一些国家的产业结构演变因受发展战略、资源禀赋结构、收入水平和市场规模的制约表现出明显的异质性，比如产业结构扭曲或少有变化，这种情况下国民收入水平也难以提高。

就产业结构现状看，2016年，在有数据的55个国家中，有38个国家的农业产出和工业产出的占比都超过世界平均水平，^①有25个国家的制造业产出占比高于世界平均水平，服务业产出占比超过世界平均水平的只有7个国家，所以多数国家的产业结构落后于世界水平。如此情况下，升级本国的产业结构自然是一些国家的期望，这个判断得到了以下事实的佐证。

历史地看，2005～2016年的11年间，沿线国家产业结构变化有两个突出特征，即大多数国家产业结构的服务业化和少数国家产业结构的快速工业化(表3)。有44个国家的服务业产出占比呈现增加趋势，只有4个国家的服务业产出占比略微减少；37个国家的农业和工业产出占比都趋于减少，其中包括35个国家的制造业产出占比下降，具有明显的去工业化特征。在这期间，有15个国家的工业和13个国家的制造业的产出占比增加。

说明：表中列出的国家是变化幅度最大的。

资料来源：根据世界银行《世界发展指数》(2017)统计

并非所有国家产业结构的工业化或服务化都是建立在发达的农业或制造业基础上的，如果没有相应的产业基础为支撑，工业化或服务化将是脆弱的，会引发一国经济增长中的结构性问题。在2000～2015年间，在农业领域只有6个国家的农业生产率下降，其余53个国家的农业生产率都有不同程度(1%～469%)的提高，有39个国家的提高幅度超过了世界平均提高的幅度(39.9%)。尽管这是一个可喜的现象，但是它正反映了农业基础的薄弱，不仅低收入国家是这样，一些高收入国家同样如此，比如波兰、爱沙尼亚及捷克等国的农业生产率比较低，远远达不到高收入国家的平均水平；中高收入组中的中国，农业生产率更是远低于同一组的其它国家。我国的农业生产率不仅低而且提高缓慢，与多数沿线国家相比劣势明显。

相比于农业的低生产率，我国最有竞争优势的是制造业，制造业优势主要表现在生产规模和市场规模两个方面，2015年沿线其他64个国家制造业增加值总规模只占我国的63.5%。沿线国家和我国在制造业上的规模差距隐含着重要的经济和发展意义，即双向国际产能合作和促进发展中国家的工业化。对于一些国家来说，有些产业在本国投资和生产既不具有规模经济或范围经济的优势，也不具有比较优势，引进我国的部分产能是最好的方式；同时，这些国家的某一产业想获得规模或者范围经济的优势，可以把生产和研发基地放在我国，而后把产品再出口到本国，这是一种双向产能合作。

（三） 国际贸易和投资特征

2016年，沿线65个国家贸易总额是13.3万亿美元，占世界的31.9%；其中货物贸易总额是10.9万亿美元，服务贸易是2.4万亿美元，分别占相应世界贸易总量的33.7%和25.3%。与世界总体情况相比有3个特征：与65个国家经济总规模占世界份额(30.9%)一致，与人口总量占国际份额(62%)显著不相称，服务贸易相比于货物贸易规模较小。由此可得，沿线国家间贸易有巨大的潜力，在提高贸易总量的同时，重视发展服务贸易。

在过去的10多年(2005～2016)里，“一带一路”沿线国家的贸易相当活跃，绝大多数国家的进出口增长速度都高于最发达的国家，贸易结构比较集中，但各国贸易的增速和顺差或逆差的差别都极大。沿线国家最突出的贸易品是制造业和原材料，超过一半的国家以制造业为主，13个国家以原材料为主，另有5个国家以食品为主，这也是贸易顺差的主要来源。只有两个国家(马尔代夫和黎巴嫩)的服务贸易额超过货物贸易，服务贸易逆差最大的国家是中国。沿线各国服务出口和进口最有竞争力的产业都是旅行、计算机和信息通讯服务以及运输。

比较“一带一路”沿线国家的贸易便利化看出，以我国为标杆，有21个国家的加权平均关税高于我国，而42个国家低于我国；相对于绝大多数国家来说，我国的物流绩效指数是非常高的，与以色列、捷克处于同一水平，高于我国水平的只有新加坡和阿联酋。

沿线65国在2011~2016年间，年均外商直接投资(FDI)4329.4亿美元，对外直接投资2826.2亿美元，分别占世界总规模的27.4%和19.6%，对外资的需要大于对外部投资，或者说绝大多数国家只有有限的或者还没有对外投资的能力。在这些国家中，我国是最大的FDI流入和流出国，分别占65个国家总量的29.5%和41.5%。

就我国与沿线国家的贸易情况而言，通过与可得数据的21个国家的对比表现出以下几个特征：我国是周边国家最大的贸易伙伴；不是中东欧国家主要的贸易伙伴，我国占其贸易总额在1.8%～4.4%之间，并且这些国家对我国的贸易大多是逆差；沿线国家对我国出口相对多元化，最多的三类产品是矿产品、机电产品和劳动密集型产品，而从我国进口最多的是清一色机电产品。

“一带一路”沿线国家的国情和经济发展的巨大差异决定了各国对贸易投资要求在规模、结构及性质等方面的多样性和复杂性；同时，基于地缘经济关系，沿线国家也都有相对稳定的国际贸易投资格局，比如中东欧国家传统的最大、最便捷的贸易伙伴是欧洲其他国家(如德国)。在这样的情况下，我国要扩大与沿线国家，尤其是扩大与距离我国比较远国家的经贸往来，甚至成为其主要的贸易伙伴显然不是轻而易举的事情，需要长期持续努力。

四、 自贸区深化制度创新建议

尽管研究者已经对上海自贸区的制度创新提出了有价值的建议，但笔者认为如果脱离沿线国家的国情差异，将会制约自贸区制度创新的成功率。根据“一带一路”倡议中的重点合作领域和上述对沿线国家经济发展现状的初步分析，本文就自贸区的制度创新提出如下建议：

1. 搭建一般性和针对性相结合的制度结构

沿线国家分属4类收入水平和5个发展阶段，处于不同水平和阶段的国家在制定经济社会发展政策或战略上是不同的，因而对国际贸易投资或者经贸合作的要求也会有不同。上海自贸区在建构与这些国家的投资和贸易规则时，既要采纳和遵循被认可的国际通行规则，也要制定适合双方国情特定需要的新规则。

2. 探索可持续的产能合作规则

我国所拥有的制造业产能优势，沿线任何一个国家都无法比拟，但是拥有优势不一定能够发挥好优势。比如，我国企业一窝蜂似的对其投资和贸易，已经招致一些国家的反感。由于沿线国家差异巨大，在进行产能合作时，自贸区应因地制宜地与沿线国家就产能合作探索建立适合当地特点的产业、合作方式、规模和规则。

3. 强化服务业贸易规则

沿线国家的服务贸易明显弱于商品贸易，而扩大服务业的开放和出口是上海自贸区的重点任务，自贸区应当致力于强化与沿线国家在服务贸易领域的规则制定和相互投资贸易。同时，针对我国服务进口的不足，要放宽服务贸易限制、降低关税，依托传统制造业改造升级、高新技术产业发展、科技创新开放合作以及借助在上海举办中国国际进口博览会的机会，着力推动以现代服务业为核心的服务贸易。

4. 探索园区合作新模式

园区经济是我国经济发展的一个成功经验，也成为走出去的一种方式，但本文想强调的是，园区经济是我国国情的产物，要把其形成和运作模式一成不变地搬到其他国家，成功的可能性不是很大。上海自贸区要做的就是，与沿线国家合作探索适合当地的园区运作模式，这样的园区经济无疑是我国园区经济的创新和变种。

5. 强化基础设施建设和效率

上海拥有的区位、规则、人才以及城市中心性等，在服务“一带一路”倡议上具有显著的领先优势。不足的是，即使与沿线一些城市相比，上海还存在明显的不足，比如物流的便捷性不如新加坡，上海的全球城市能力与国际最顶尖的城市如伦敦、纽约及东京等还存在明显的差距。所以，上海应当继续强化基础设施建设和全球城市能力，着力提高物流效率和跨境电子商务能力。

6. 基于自由贸易港建设的深度改革开放

中共“十九大”报告指出，赋予自贸区更大改革自主权，探索建设自由贸易港。这是对建设最高标准、最好水平自贸区的新要求。上海自贸区要立足自身优势，在政府职能、贸易投资规则、金融、科技创新及商事仲裁等方面以最高标准和最好水平与沿线国家全面对接和提升。

①在文中，如无特殊说明，“自贸区”一词专指上海自贸区。

①2017年9月12日市政府新闻发布会：介绍上海自贸试验区深化改革、创新发展有关情况。

①2016年，农业、工业、制造业和服务业产出结构（%）的世界平均水平是4 : 27 : 15 : 69。

参考文献