在经济全球化迅猛发展与国家综合实力进一步提升的发展背景下，我国逐渐开始成为外来移民的目标国，来自境外的国际移民群体，尤其是来自邻近亚洲国家、中东以及非洲国家的移民，其规模不断壮大。国际移民组织（International Organization for Migration，IOM）将“国际移民”定义为：以定居为目的而永久性地离开国籍国或长期居留他国，跨越国家边界，或在一定时期内生活于另一国家的人。^①这既包括主动吸收的技术人才、高端人士与劳工，也包括被动接收的难民和其他“非常规”移民。联合国经济社会事务部的数据显示：2015年，中国大陆地区共有境外迁入移民97.8万人，香港地区有迁入移民256.84万人，澳门地区则有迁入移民31.83万人。^②国家移民管理局统计数据显示：2018年上半年共签发外国人签证证件110万件次，批准2409名外国人在华永久居留，同比增长109%。^③而国际移民在文化背景、生活习惯、价值信仰甚至语言使用的差别引发了社会隔离的现象，导致社会异质性增强，于是社会阶层出现分化，为现代化城市治理带来新的难题。

一、 城市现状：大量集聚的国际移民

随着经济水平的提高、社会环境的安全稳定与国家移民政策的放松，大量国际移民移居我国，一些城市形成了颇具规模的聚居区，如北京的望京韩国城、上海古北的日本人聚居区、广州小北路黑人聚居区以及浙江义乌的中东人一条街等。国际移民取决于当事人对于付出与回报的估算，如果移民后的预期所得明显高于为移民而付出的代价，移民行为就会发生。^①作为中国最大的金融中心城市，上海吸引了大量来自世界各地的高层次人才，近两年，有726名外籍高层次人才通过市场化认定在上海申办了永久居留。目前，在沪工作的外国人才达到21.5万人，占全国的23.7%，位居全国首位。^②广州作为我国的一线城市，由于其开放性与地理优势，吸引了大量来自非洲地区的国际移民，截至2017年9月末，在广州合法居留的外国人总数为7.566万人，其中非洲人数量为1.31万人，占在穗外国人总数的17%。^③在浙江省义乌市，常驻境外客商2.5万，^④主要是来源于“一带一路”沿线的中东。大量的国际移民集聚在城市中，他们具有不同的生活习惯、语言文化和宗教信仰，而这种多元化的人群为城市运行带来了挑战，深刻影响了城市运行的稳定，加剧了城市中社会融合的复杂性。

经济全球化建设了城市发展的网络体系，促进了全球城市的形成，对所有城市发展产生了重大的影响。周振华指出：“全球城市是全球城市网络的中心节点，其他城市是这一网络中的一般节点，通过‘全球化——全球城市网络——全球城市’的逻辑关系重构，不仅在全球城市网络中建立了全球城市与一般城市之间的关系，而且也有助于更准确地解释一般城市的双重属性，即全球性与地区性”。^⑤全球城市与一般城市同处于全球城市发展的网络体系中，二者的发展与交流不断推进着全球城市网络体系的完善。我国城市中国际移民数量进一步攀升，经济发展优势成为国际居民移居的主要动力。经济全球化为世界经济带来了两个主要的深刻转变，第一个与空间概念有关，不管距离因素是否被简单的消除，全球化已经重新构画了其相互作用的空间限制；另一个与世界经济一体化有关，全球化导致了人才、货物和服务流动的解放，而与此相关的国家和地区的界限日益消除。^⑥经济全球化缩短了国家之间的空间交流限制，促进了国家之间人口、商品与服务的交换与联系，不同的族群集聚在城市中并分群而居，形成了社会发展的多样性与城市人口的异质性。

二、 融合困境：国际移民治理的现状分析

规模庞大且异质性国际移民的集聚为城市治理带来了一定的难题，主要体现在社会经济、政治法律、文化以及主流社会对国际移民的态度4个方面。为提高城市治理的有效性和效率，有必要结合现阶段城市发展现状，分析国际移民在城市运行中的融合困境。

在社会经济层面，具有异质性的国际移民集聚带来了社会治理难题。在全球化与国际贸易的影响下，城市中既有来自发达国家的高层次专家技术人才，也有来自欠发达国家到我国从事制造业、手工业与小商品贸易的劳动型人员，加之城市中定居的常住人口、来自国内周边城市的流动人口与少数民族从业者，人口构成的多元化造成了社会的多样性。移民的到来激发了城市运行的活力，却也在一定程度上减少了属于本地居民的职业选择机会，影响了劳动力就业市场稳定。而随着城市人口密度的不断增加，族群之间的交流更加频繁，具有相似背景与相同需求的人群通过有意识的选择与无意识的流动聚居在一起，形成居住区域的隔离与社会交往的孤立，而这种现象容易导致社会阶层的分化与社会生活的失序，使得城市治理更加复杂。国际移民的一般规律表明，当一个国家或地区成为移民目标国以后，将会伴随着大量合法移民的进入，而移民网络形成的过程中也会带来大量的非法移民。据估计，美国国内有超过1000万的非常规移民，俄罗斯有350~500万非常规移民。^①广东外语外贸大学国际移民研究中心调研组调研结果显示，在2015年7月至2017年9月期间，约有0.69万名“三非”（非法入境、非法居留与非法就业）非洲人居住在广州。^②他们由于经济原因抑或政治原因来到城市中，却因缺乏最基本的生存知识与劳动技能，只能从事较为简单的工作。而这部分移民由于生活习惯的差异与经济条件的差距，容易受到本地居民的歧视与偏见，所以他们容易对社会主流群体产生敌视，这给社会埋下了一系列不稳定因素，也给城市治理带来了难题。

在政治法律方面，大量的移民移居暴露了现阶段政府管理体制的不成熟。制度方面，我国针对国际移民的人口管理、就业、医疗、教育等制度尚未成型，相关的政策、法律与配套机制也没有得到完善，国际移民管理存在弊端，政府在行使行政职能时受到严重的制约，相应的服务功能也难以全面实现。行政体制方面，由于外交权属于中央政府，一线城市以外的中小型城市（如作为县级市区划的义乌市）难以全面、有效地应对国际移民治理问题。政府管理方面，移民管理与服务体系还不健全。国际移民数量的增加使得政府部门的业务量迅速提升，而在与移民管理与服务息息相关的公安、工商与宗教等部门中，严重缺乏掌握外语且具备相应外管能力的复合型人才，从而降低了政府运行的效率，影响了移民生活与工作的便利。同时，来到城市的大量国际移民首先落脚于城市社区中，而基层社区并没有有效的工作经验可循，也没有相应业务能力的工作人员，从而影响了基层外管工作的开展，抑制了基层治理的积极性。

在文化维度方面，多元文化背景的族群集聚造成了社会隔离与融合障碍。生活在城市中的国际移民由于文化背景与生活习惯的差异，使其难以与当地社会形成互动与交流，其中，语言问题成为移民融入城市生活的最大阻碍，从而导致移民难以展开正常的社会交往与生活交流。移民缺少学习中国文化与语言培训的途径，即使政府或社区为其开放相应的中文课程，也会因经费或时间原因而难以稳定地参加课程。同时，多样性的人群生活在一起使不同的生活方式与文化并存，尤其是日益增多的移民，使得各种文化实践乃至文化碰撞、冲突不断产生。然而，我国并非传统意义上的移民国家，具有不同文化背景族群的利益需求不尽相同，社会难以在短时间内包容多元文化的和谐共生，城市中出现了阶层分化与社会隔离的现象，有关移民的社会冲突情况屡见不鲜，严重影响了城市生活的平稳有序运行。

在主流社会对移民的态度方面，生活习惯、文化背景与宗教信仰等方面的差异造成了社会群体的隔离。首先，族裔的负面形象引起了本土居民的偏见与排斥。在非洲人集聚的广州地区，当地基层群体具有明显的“排斥黑人”的倾向。根据广东外语外贸大学国际移民研究中心对广州本土居民的调研数据，受访者中10%表示“不能与在穗非洲人住户和睦相处”，43.2%表示他们很少与在穗非洲人接触，对居住在广州小北路的非洲人较为反感的居民中有95%不愿意与在穗非洲人住在同一小区，并且有68%的人认为在穗非洲人的迁入使得附近的治安与卫生状况变差，且有一半人考虑搬离。^①同时，“飞地式”生活格局加剧了族群之间的隔离程度。移民自身由于文化背景差异与生活习惯等不同而难以融入本土社会生活圈，因此，他们保留着自身的文化与社会习惯，生活在具有封闭性与排他性的聚居区中，移民群体有着自身的社会、经济与文化联系，聚居区中存在着相应的商店、教堂、学校与娱乐场所，从而形成自给自足的移民小社会。作为世界“小商品之都”的义乌吸引了大量来到城市中从事小商品贸易、制造业与手工业的国际移民，这些移民大都来自于“一带一路”沿线的中东，他们有着自己的语言、文化习俗与生活方式，形成了具有中东特色的一条街，这里有着属于他们自身的穆斯林餐厅与教堂，而国际移民的这种“孤岛式”生活形态对我国既有的社会秩序造成了冲击，并对我国社会治理形成了一定的挑战。

三、 治理演进：国际移民治理的创新实践

国际移民的大量集聚为城市治理带来了挑战，而我国并非传统意义上的移民国家，有关移民治理的本土理论有所欠缺，社会无法提供有效的国际移民治理历史经验，学界也难以提供全面与完善的国际移民治理理论体系。借鉴西方先进的移民治理理论与实践经验能够更加有效地解决城市中国际移民的治理难题，实现城市的和谐稳定与经济繁荣。结合我国现实情况，可以从基层社会、政府管理、文化引导、利用技术优势这4个方面积极探索城市中国际移民治理的实践路径。

（一） 释放社会活力，发挥基层社区的服务与引导功能

“社区”的概念最早来自于德国社会学家滕尼斯（Ferdinand Tönnies）在1887年出版的《社区与社会》，其中“社区”以“community”形式出现，最初被译为“共同体”，之后被我国社会学者翻译并加以推介，演化成了现阶段普遍认同的“社区”定义。西方国家的社区治理早于我国的实践，随着全球社区建设的进一步推进与西方理论发展的影响，我国的社区治理研究也日益成熟。国内学者普遍将“社区”定义为：“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会共同体”，并认为“社区治理”是指“在一定区域范围内政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动”。^①社区作为城市的重要组成部分，具有经济性、文化性、社会化等功能，承担了城市中基层治理的社会服务、社会参与、社会控制与社会管理等职责。国际移民移居城市融入当地社会首先需要面对的是城市的基层社区组织，因此，合理发挥社区的服务和引导功能，能够积极应对大量集聚并具有异质性的移民群体。

首先，强化基层社区的服务职能。国际移民群体移居城市中首先面对的是文化适应的困扰，文化背景与生活方式的不同使移民群体更倾向于停留在本族群的交流圈，而利用基层社区的服务功能能够缓解国际移民与本地居民之间生活与文化的差异。建设基层“互嵌式”社区，鼓励本地居民从原本的生活圈中“走出去”，积极参与到社区活动中去，并以包容的心态接纳国际移民；同时，也应鼓励国际移民“走进来”，以促进二者之间的交流与团结，有效分担城市治理工作。同时，培养发展国际移民组成的志愿者队伍，开展针对国际移民的常态化志愿服务，定期开展中华文化学习、普通话培训、国家政策宣传与我国的法律法规学习，从而提升国际移民对我国本土文化的认同。发挥基层社区的作用，强化基层社区的服务职能，以服务推动管理，可以在社会层面保障移民的治理。

其次，给予基层社区适当的行政职能。在现阶段，城市政府难以在短时间内积极应对规模庞大的国际移民的到来，也难以实现对移民群体的有效治理。因此，积极发挥基层社区的作用，促进管理“力量下沉”，给予基层社区组织一定的行政职能，例如在城市社区中设立国际移民登记点，及时、有效记录与管理国际移民情况，以及建立移民诉求接收机制，帮助国际移民更加迅速地传递自身的想法与需求等，从而实现“自下而上”的管理活力，形成基层社区与公安部门、外交部门、文化部门以及教育部门等的管理合力，提升移民管理的灵活性与有效性。

（二） 深化政府管理，完善国际移民治理的体系与规制

我国并非传统的移民国家，城市政府对于大量迅速集聚的国际移民管理还未做好充足的准备，也暂无历史经验可循，更没有较为成熟的制度、体系、政策与法律，因此，加强政府管理力度，完善移民管理规制并将移民管理纳入城市治理的制度体系内，能够从根本上保障国际移民的各项权利。

首先，完善移民管理的相关规制。在部分发达国家，移民对国家的经济贡献十分突出。20世纪90年代，移民对新加坡GDP增长的贡献率超过40%。在美国，移民也成为科技创新的重要力量，其获得的创新专利占据了总量的1/3，移民创建了占总量1/4的高科技公司。^①现阶段，我国处于经济发展转型时期，国家对于移民人才的需求更加强烈，健全国际移民治理的制度建设与管理规制成为时代发展的迫切需求。2015年3月，中共中央国务院发布了《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，指出加快外国人永久居留管理立法，探索建立技术移民制度；2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》，指出整合管理体制、建立统筹协调机制以及推进法治化建设以进一步完善外国人永久居留服务管理体制机制；2018年4月，国家移民管理局正式成立，将国籍管理、难民管理、外籍人才以及出入境管理等多个涉外职能统筹，形成了移民管理的工作合力，进一步完善了移民管理的制度建设。移民管理制度建设既是城市治理的基础，也是移民获得各项权利的保障，更是规范移民个体行为的一种社会结构，因此，政府需要在贯彻以人民为中心的思想基础上，不断地完善国际移民管理制度，创新政策措施，简化外籍人士申请流程，提升服务质量，提升城市的人才红利，协调城市的治理发展，促进城市经济的进一步繁荣。

其次，将移民管理纳入城市治理的制度体系内。在过去的几十年里，国际移民出入境与居留等行政手续较为繁琐，有关签证、入籍、居留和就业等事项都由不同的部门负责，缺乏综合的管理和协调部门，而国家移民管理局的组建符合现阶段我国治理国际移民的需要，消除了以往有关机制协调与合作的困境，还有利于更加灵活有效地处理国际移民的居留、工作与生活等服务问题，简化各项办理手续和程序，也为各部门之间有效管理国际移民问题提供了便利。城市应当在国家移民管理导向的基础上完善地方移民治理体系，以吸纳更多的优秀人才参与到城市治理建设中。2018年4月，上海市公安局出入境管理局为6名外籍人才颁发了外国人永久居留身份证，并正式推出了“外籍人才网上申请当场取证”出入境新举措。^②2018年6月，天津市外国专家局、市公安出入境管理局也出台了《天津市在滨海新区及自贸区实行外国人“三证联办”实施办法》，正式启动实施外国人“三证联办”机制。各地政府不断创新人才管理机制，加快吸引海外人才。简化高层次人才申请居留、就业、入籍等流程，对于加快构建具有竞争力的城市人才制度体系具有一定的促进作用。国家移民管理局的组建为城市移民管理提供了先进的指引方向，大型城市的治理实践也为中小城市国际移民治理提供了有效的经验指导，地方政府应当在国家移民管理导向的基础上完善地方移民治理体系，将移民管理作为城市治理的重要方面。

（三） 培育移民文化，促进移民对本土经济的支持与贡献

文化是国家的重要特征，也是国家和民族发展的灵魂，反映了一个国家内部族群的生活方式、社会认知、文化背景与意识形态等深层次内涵，也反映了国家整体的价值信念与发展方向。在国际移民源源不断流入我国城市的今天，来自不同背景的移民文化与中华文化产生了碰撞与交融，社会中存在多种文化并存的多元化状态，为此，培育移民文化，加强社会对多元文化的认知，可以有效促进移民对城市经济的贡献。

首先，以文化交流推动人口互融。作为“民族熔炉”的美国，有着来自世界各地拥有不同文化背景的移民，多元文化在美国社会中的碰撞与交融仍然无法改变“美国文化”的主体地位。在我国，中华民族文化历经数千年的演变，其间经历了佛教、基督教、伊斯兰教等外来文化的冲击和挑战，特别是遭受了近代意义上“西方文化”的狂飙式震撼，却依然以其独特的风貌挺立于世。^①在多元文化交织发展的今天，城市应当积极吸纳与包容外来文化，在坚持中华文化主体地位的基础上，促进多元文化共存与发展，在中华文化的框架内保持移民文化的特色与差异，以文化交融促进人口交流。如以中国传统节日为契机，通过音乐、美术、舞蹈、体育等文化活动搭建交流平台，增进国际移民与本土居民相互了解的机会。同时，利用社区组织的社区活动、政府组织的公共文化活动、学校组织的教育活动以及单位组织的娱乐活动，不断引导国际移民参与其中，通过文化交流促进人口互融。

其次，提供针对移民群体的文化培训课程。据德国联邦统计局2017年8月公布的数据显示，德国具有移民背景的人口已达1860万，占德国人口的22.5%，创下德国有这项统计以来的新高。^②随着移民与难民人口的不断增加，德国政府打算为长期在国内生活的移民和难民提供一项“核心任务”的融入支持，即为他们提供包括德国语言、政策法律、历史文化和价值观等方面的融入课程，以促进国际移民群体快速地融入国内环境。我国作为新兴的有越来越多移民进入的国家，应当借鉴德国的移民管理模式，在日常服务管理中，建立由政府主导、部门联动、社会支持、移民参与的外籍人士社会融入服务模式，并根据实际情况提供语言培训、文化了解、政策学习、法律服务等社会融入服务，以帮助永久居留的外籍人士更快更有效地适应与融入中国社会。

（四） 发挥信息优势，建立针对移民管理的“大数据”模式

21世纪以来，信息技术的迅猛发展与大数据技术的不断成熟为科学有效地社会治理提供了先进的条件。城市可以将“大数据”模式运用在国际移民管理的难题上，并利用科技优势继续推进国际移民治理，以大数据技术为支撑，实现政府部门的数据共享，既可以有效破解“有职能无数据、有数据无职能”的部门间职责协调与资源耗散的难题，还可以通过线上线下有机结合实现对国际移民的精准管理。

首先，运用科技优势提升国际移民的服务质量。互联网技术的发展使居民生活更加便捷，政府可以借助其优势，创新移民管理的方式，利用线上平台创建移民管理APP、线上申请平台以及一键式操作平台等。简化移民办理事项的手续和流程，既可以提高政府部门的办事效率，又可以提升国际移民对政府和社会的认同感；在外商管理方面，政府可以在城市的市场中心设立数据管理中心，推出“国际移民商务数据共享库”，从而打破“信息孤岛”的困境，实现外商人员有关电子证照、不动产登记证、营业执照等的信息共享，探索网上办事新模式，便捷国际移民在城市中从事商业活动，吸引外商到城市中投资创业，以促进城市经济发展与繁荣。

其次，利用技术优势建设外国人信息管理系统。现阶段，国家移民管理局主要职责是拟定移民政策，外国人的出入境、停留、居留以及“三非”（非法入境、非法居留与非法就业）治理等，掌握国际移民的出入境、停留以及就业等信息。但是有关外国人的犯罪信息却难以实现数据共享，从而导致基层政府难以全面详细地了解与管理国际移民。鉴于此建议由国家移民管理局牵头协调，会同外交部门、外国专家管理局、教育部门人力资源与社会保障部门与司法部门等行政部门实现部门间合作，尽快建设全国联网的外国人信息管理系统，将国际移民在中国的相关信息，尤其是违法犯罪信息，及时共享给有关管理部门，构建以国家移民管理局为主体、其他部门分工协调合作、共享信息的联动机制。建设外国人信息管理系统，实现外国人数据信息部门间共享与上下级共享，有助于地方政府更加灵活有效地处理国际移民居留、生活、工作与服务等问题，是探索未来新型移民管理模式的重要努力方向。

四、 结论

城市发展是国家发展的重要方面，城市治理也是国家治理的重要组成部分。国际移民在我国城市中集聚的现象作为经济全球化发展与国家对外开放战略实践的产物，不断引起中央与地方政府的重视，将移民治理作为城市治理的重要课题，不仅有利于解决多样性文化碰撞导致的社会冲突与隔离问题，还有利于促进国际移民有效融入城市社会，从而实现城市的和谐稳定与经济发展，不断提升城市中分配的公平性与正义性。解决城市中国际移民的治理问题，必须立足全球化发展的时代背景，发挥基层社区的服务与引导功能，完善国际移民治理的体系与规制，培育移民文化，建立针对移民管理的“大数据”模式，以推进城市治理制度、机制与体系创新，形成城市治理中政府—社区—文化—技术四者的发展合力。

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②王辉耀,苗绿主编.中国国际移民报告（2018）[M].北京:社会科学文献出版社,2018:1.

③2018年上半年全国出入境证件签发量和人员出入境量同比稳步增长出入境证件签发量达7856.4万件次出入境人员总数达3.1亿人次[EB/OL].国家移民管理局官网^[2018-07-25].http://www.mps.gov.cn/n2254996/n2254999/c6181114/content.html.

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