当前世界各国推进金融服务业开放的进程中，负面清单管理模式被越来越多地采用。2015年10月，“金改40条”^①明确提出“要不断扩大金融服务业对内和对外开放，对接国际高标准经贸规则，探索金融服务业对外资实行准入前国民待遇加负面清单管理模式”。2015年11月，李克强总理在上海调研时强调“金融改革开放是上海建设国际金融中心的重要内容，要研究提出金融服务业负面清单”。2019年2月，习近平总书记在中央政治局第一次集体学习中就完善金融服务方面给出了新的指示，提出了“金融活，经济活；金融稳，经济稳”的重要论述，强调扩大金融高水平双向开放是推动金融业高质量发展的根本动力。相对于发达国家，中国的金融服务业对外开放程度较低，且呈现出决心大、推进慢的现象，^②始终属于开放比较谨慎的行业。中国(上海)自由贸易试验区^③作为中国金融改革创新的排头兵，通过局部先行先试来探索金融业对外开放的新路径，取得了阶段性成果并在全国得以推广实施。2017年6月28日，上海自贸试验区发布全国首张金融服务业负面清单《中国(上海)自由贸易试验区金融服务业对外开放负面清单指引(2017年版)》(下称《指引》)，这是中国首次单独针对金融外资准入设置的负面清单。《指引》对于金融服务业对外开放的范围和程度进行了较详细的阐述，彰显中国金融业进一步开放的鲜明态度，也体现了我国金融业开放规则与国际接轨的决心。

然而，金融服务负面清单的编制和谈判仍然是金融开放面临的一个极大挑战。龚柏华认为，与《外商投资产业指导目录》相比，负面清单的内容并没有实质性的改变，更多地是从分类、编排上作了调整。^①武芳认为，负面清单条款缺乏国内配套法律法规的支撑，行业分类未与国际接轨，透明度不高。^②吴频等认为上海自贸试验区负面清单只是中央政府单方面对外设立的优惠政策，仅限于自贸区之内，不包括对外经贸谈判。^③郭晓合等认为上海自贸试验区负面清单对服务业尤其是金融服务、商贸、文化等领域限制颇多，与国际协议差异较大，且没有涉及环境保护、产权保护、纠纷解决机制等核心问题。^④学者们以不同的角度对中国金融负面清单存在的问题进行分析，并提出了相应的改进建议，但极少去详细梳理我国国内金融负面清单的发展沿革，也没有详细对比国内和国外金融负面清单的具体条款内容，无法对中国负面清单的编制工作起到直接的参照作用。

本文致力于：(一)尝试对中国金融负面清单的发展历程进行梳理，对金融负面清单的格式、内容以及演变规律进行初步归纳，以期了解国内金融负面清单的发展逻辑；(二)以TPP（跨太平洋伙伴关系协定）、USMCA（美国—墨西哥—加拿大贸易协定）和KORUS（美韩自由贸易协定）为对标，重点从条款结构和内容两方面，与《指引》进行详细对比，得出以下几点研究结论：1.其它各国基本都涉及现行和未来不符措施，而中国只有现行不符措施，没有为未来改革预留多余的政策空间；2.中国金融负面清单条款不涉及高级管理层、最惠国待遇和跨境贸易等例外条款，只包含市场准入和国民待遇相关条款，限制的维度比较狭窄；3.对于市场准入的限制，多是对于股东机构类型、母公司资产规模、经营绩效、信用评级等基本的传统指标进行限定，限制手段原始固化，缺乏灵活性和创新性；4.中国金融负面清单没有提及互惠条款以及对于特殊领域或行业的保护措施，文本缺乏配套规章制度的支撑，没有关于数据信息传递、金融审慎、透明度以及争端解决相关的例外规则；(三)针对现存差异和问题，提出了预留未来改革权限、灵活运用限制手段、制定互惠和特殊政策以及完善配套法律四点政策启示。

一、 中国金融服务负面清单的发展脉络

考虑到中国的开放基础和抗风险能力，金融服务业采取了逐步开放的政策，先采用“正面清单”模式，然后逐渐过渡到“负面清单”的模式。中国最早的比较系统的外商投资准入清单是《外商投资产业指导目录》，属于正面清单。1997~2017年共颁布的7个版本的正面清单中，金融业一直属于限制类产业。2019年改革委员会、商务部发布《鼓励外商投资产业目录（2019版）》并不包括金融业。实际上，迫于内部改革和外部开放压力，直至2013年7月，中方才同意以准入前国民待遇加负面清单模式与美方进行投资协定(BIT)的实质性谈判，这也是上海自贸试验区开展负面清单试点的直接原因。^①此后，中国以《外商投资产业指导目录》为依据，采用延续型的研究途径^②制定了2013年、2014年、2015年、2017年、2018年和2019年6个版本的自贸试验区外资准入负面清单，实行正、负面清单“两条腿”一起走的发展道路。金融服务业在各个版本投资准入负面清单中都占据重要地位，属于重要且敏感的部门。表1系统梳理了中国自贸试验区金融负面清单政策文本的演化过程，初步将其界定为以下三个阶段。

第一阶段(2013~2014年)：局部先行先试阶段。2013、2014年上海自贸试验区连续两年发布外商投资准入负面清单，主要是设立上海自贸试验区作为改革前沿阵地。 2013年的负面清单包括4个大类、21个中类和5条特别管理措施，涉及资本市场服务、货币金融服务、保险业和其它金融服务；2014年的负面清单包括4个大类和4条特别管理措施，涉及资本市场服务、货币金融服务、保险业和其它金融服务。此阶段的金融负面清单限制条款比较少，主要以股权限制为主；另外，很多条款措辞不明晰，没有提供具体的法律依据。

第二阶段(2015~2017年)：全国自贸试验区推广实施阶段。2015、2017年发布2个版本的自贸试验区外商投资准入负面清单，主要通过政府制定，依托全国自贸试验区扩大其实施范围。2015年的金融负面清单适用于全国4个自贸试验区，结构和内容都发生了较大变化。首先，层次更加清晰，表头从大类、中类和特别管理措施变成序号、限制类别和特别管理措施；其次，限制类别划分更加细致，从之前的4个大类变成股东机构类型要求、资质要求、股比要求等10个类别，共计26项特别管理措施。2017年的金融负面清单适用于全国11个自贸试验区，包括银行服务、资本市场服务、保险业3个大类和28项特别管理措施。此阶段金融负面清单的主要特点是限制手段和限制条款都增多，除了股权限制之外，还涉及到股东机构类型要求、业务限制和运营资金方面的限制条款。但是，总体内容还是缺乏明确的限制手段，措辞比较模糊。这些未明确的措施给政策执行留下了很多操作空间，可能影响政策实施的透明性和公平性。

第三阶段(2017年6月至今)：专业化和细化阶段。2017年6月发布的《指引》象征着中国自贸试验区走向独立设置金融负面清单的道路。2018年9月发布的《中国(上海)自由贸易试验区跨境服务贸易特别管理措施(负面清单)(2018年)》对于金融服务的跨境提供提出了更加细化的限制条款。前者针对专门的金融业，后者针对更加具体的金融跨境服务贸易，两者涉及到的特别管理措施分别多达48项和31项。主要特点是对限制条款做出了更加详实和细致的说明，力求特色鲜明，操作性更强。值得关注的是，《指引》包括10个大类和48项特别管理措施，首次增添了效力层级、措施来源和措施描述等表头要素。文本格式更加贴近国际通用金融负面清单，突破了以往只对部门和特别管理措施做出说明的格式桎梏，增设了法律法规依据，并且对于措施进行了详细的说明。

资料来源：中华人民共和国中央人民政府网、上海市人民政府网和中国(上海)自由贸易试验区官网，作者搜集整理

总体而言，中国金融负面清单还处于初级发展阶段，目前所设置的金融负面清单都是根据国内立法设立的统一对外的“单边开放型”负面清单。中国在投资贸易领域所签署的自贸协定中尚未完全采取负面清单管理模式，只有在中美BIT谈判中承诺使用负面清单制度，但此协议搁置已久。在服务贸易领域，只有澳大利亚以负面清单方式对中国做出承诺，但中澳双方只形成了“一正一负”模式，即中方对澳方以“正面清单”模式开放，澳方对中方以“负面清单”模式开放。值得关注的是，在中韩自由贸易协定谈判第二阶段(2017年12月至今)，中国首次正式采用负面清单模式进行服务贸易和投资的谈判。若谈判成功，则意味着中国负面清单制度进一步与国际接轨。中国正处于金融服务业对外开放深化改革的阶段，不管是编制“单边开放型”金融负面清单，还是致力于达成“国际协定型”金融负面清单，我们都需要对接国际高标准，否则就会被排斥在高端“朋友圈”之外。

二、 TPP、KORUS和USMCA和中国金融服务负面清单结构对比

为了提高金融服务业开放水平，对接国际高标准贸易标准，本文选取在国际上比较有影响力的三个贸易协定，即TPP、USMCA和KORUS作为参照。不同协议中金融负面清单的结构和内容差别较大，笔者将在下文进行详细对比分析。

（一） 按照限制类别划分

金融负面清单涉及两个部分，第一部分(section A)属于现行不符措施，罗列了金融部门现行的具体限制条款；第二部分(section B)是未来有权采取或保留的某些措施。各国按照两个部分进行划分，其结构如图1所示。研究发现TPP、USMCA和KORUS中的绝大多数国家都是第一部分“现行不符措施”条款占较大比例，仅有新西兰和越南是以“保留不符措施”为主。越南之所以对外商投资不断放开准入，外部压力是主要原因。^①值得注意的是，中国没有保留任何未来可

注：T代表TPP缔约国，U代表USMCA缔约国，K代表KORUS缔约国，下同。

数据来源：TPP、USMCA和KORUS协议文本，经作者翻译和整理，下同

以采取的不符措施，只有48条现行不符措施。

（二） 按照金融服务业类别划分

总体而言，银行及其它金融服务的不符措施在清单中占较大比例，特别是TPP中的新加坡和越南、KORUS中的美国和韩国，可以看出即使是金融业较为发达的国家也会在银行和其它金融服务方面列出较为严格的负面清单；而保险及保险有关的服务所占比例较小，加拿大甚至都没有对保险这一类别做出任何限制。而关于“所有行业”，墨西哥的约束条款较多，而美国没有此类约束条款出现。中国涉及金融和其它金融服务的负面清单条款有38条，保险及保险有关服务的条款有10条，结构和其它国家基本保持一致。

（三） 按照所涉及的义务划分

负面清单每个条款都涉及其中一项或多项义务的不符措施，在“涉及义务”(Obligations Concerned)这一项可以看到具体有哪些义务。^①各个国家涉及的义务总数统计如表2所示。我们发现国民待遇和市场准入是各个国家负面清单涉及最多的两项义务，关于国民待遇的不符措施有108项，关于市场准入的有105项。这与中国金融负面清单的设计思路相同，中国负面清单的特别管理措施只涉及市场准入(42项)和国民待遇(6项)两项

数据来源：作者根据TPP、KORUS和USMCA协议的ANNEX-III整理

义务。

（四） 同一个国家在不同协定中不符措施的结构和内容对比

如表3所示，加拿大在TPP和USMCA中的不符措施总数都为10，现行和未来的不符措施以“8+2”和“7+3”的结构分布，而10条措施中有8条内容完全一致，1条内容部分一致，1条内容完全不一致。另外，美国在KORUS和USMCA中不符措施都为18条，银行、保险和所有服务的不符措施数以“14+4+0”和“15+3+0”的结构分布，18条不符措施中有16条内容完全一致，2条内容完全不一致。可见，对于不同的开放对象，各国会基于特殊的国情或敏感领域在条款内容上做一些调整，但条款数量基本保持平衡。总体来讲，同一个国家在全球范围内基本保持比较平等的开放格局，与各国之间的协议条款结构和内容大致相同，差异不会太大。

数据来源：同表2

三、 金融负面清单不符措施条款的内容对比

根据TPP、USMCA和KORUS的条款内容，将其分成准入限制、业务限制、管理成员限制、互惠条款和特殊政策五个类别。根据统计结果，如表4所示，准入限制和业务限制是限制条款最多的两个类别，分别为64条和40条。这与中国金融负面清单的结构是一致的，中国金融负面清单涉及准入限制的条款高达42条，关于业务限制的有3条。值得关注的是，各国对于特殊政策的使用也较多，共有31条特殊规定。

数据来源：同表2

（一） 准入限制

根据市场准入的内涵，将市场准入划分为资质要求、股权要求、当地存在、禁止进入、设立形式和数量五个类别。发达国家经验表明，市场准入条款的设置是为了规范秩序和保证效率，而不是提升门槛，甚至形成垄断。^①如表5所示，各国对于机构资质进行限制的条款最多，完全禁止机构进入的条款较少。

资质要求是对于外国金融服务提供者在进入阶段的主体资格进行限制，包括股东机构类型、资产规模、母公司经营业绩、信用评级、利润率、授权进入等指标。韩国规定，外国金融机构只有符合“国际公认的金融机构”^②的条件，才可以持有韩国商业银行或银行控股公司10%以上的股份；越南要求在国内设立分行的外国商业银行，母公司总资产要超过200亿美元。资质要求也是中国限制最多的类别，中国规定投资入股中资城市信用社或农村信用社的境外机构，最近一年年末总资产原则上不少于10亿美元。因为当地存在与东道国的属地管辖权相关，国内规则可直接适用于跨境服务贸易提供者，当地存在(local presence)的限制条款越多，说明东道国对跨境服务的直接限制就越多)。^③很多国家对于外国银行的当地存在作了明确声明，比如新加坡规定金融公司以及保险经纪公司只能在新加坡注册成立；加拿大规定银行分行必须直接隶属于在加拿大司法管辖区注册的外国银行。很多国家在股权方面也做出限制，比如墨西哥规定外方金融机构必须至少持有子公司51%的股本；越南规定外国机构和个人持有越南股份制商业银行的总股本不得超过注册资本的30%。有些国家在机构设立的形式或数量上有一定的要求。比如韩国规定，在韩国提供某些电子金融服务的非金融机构，只能作为附属机构设立；新加坡规定，任何商业银行不得设立一个以上的客户服务网点。马来西亚规定，在当地注册的外国银行最多只能设立8家新的实体分行，并且规定了空间分配格局比率为1(市中心)：2(半城市)：1(非城市)。

数据来源：同表2

（二） 业务限制

根据协议内容，将业务限制划分为四个类别：经营主体资格、业务形式和范围、有条件开放和禁止开放，如表6所示。主体资格限制是指对提供某项服务的主体资格进行限定。比如，新加坡规定，只有根据《银行法》设立的票据交易所才能为支票和其它信贷工具提供票据交易服务；马来西亚规定，只有马来西亚国民才可以通过独资或合伙方式提供财务规划服务。业务形式和范围方面，澳大利亚规定，被授权为存款机构的外国银行分支机构不能接受低于25万澳元的个人和非法人机构的初始存款；新加坡规定，外国银行的营业场所不可超过一个，不可在境外设立ATM网络，不得通过电子转账方式在境内提供借记卡服务。中国也做出规定，外国银行分行不可从事“银行卡业务”和“代理收付款项”，不得经营人民币存款业务(除可以吸收中国境内公民不少于100万元的定期存款外)。有些业务是禁止对外开放的，比如，加拿大规定外国分支机构不得吸收存款；越南规定，外国自然人不允许在越南提供保险代理服务。

数据来源：同表2

（三） 互惠条款

互惠条款是指一个国家在向缔约方开放某个领域或者授予某种权限时，以另一个国家提供相同或对等待遇作为交换条件或前提的条款。美国规定，另一国获得其债券发行唯一受托人的权限以互惠原则为前提，成为美国政府债券的主要交易商也以互惠条件为前提；马来西亚规定，持牌的银行机构、保险公司或伊斯兰保险运营商将其任何业务外包到国外的申请，须得到申请人所在国的互惠待遇；在马来西亚当地注册的外国银行可以配备场外自动柜员机，但须得到持牌外国银行母国的对等待遇。中国不涉及任何的金融服务互惠条款。

（四） 特殊条款

很多国家都制定了针对本国的特殊优惠政策，大部分都属于保留采取的措施，主要包括对于本国的国有企业、小微企业、金融机构或金融基础设施以及公共服务目标而进行的特殊规定。新西兰保留采取或维持为国有法人实体提供补贴或资助的权利，包括与这些实体私有化相关的措施；韩国承诺向多家政府资助金融机构(government-sponsored institutions，简称GSIs)提供资助并且给予特殊待遇，包括为GSIs发放贷款、为债券提供担保或允许发行比类似的非GSIs更多的人均债券。

四、 研究结论

就结构方面而言：第一，从限制类别角度看，其它各国基本都涉及现行和未来的不符措施，而中国只有现行不符措施，没有为未来改革留出多余的政策空间；第二，从所涉及义务看，市场准入和国民待遇是各国负面清单中涉及最多的义务，中国的设计思路也是如此。但是，中国金融负面清单条款不涉及高级管理层、最惠国待遇和跨境贸易等例外条款，只包含市场准入和国民待遇相关条款，限制的维度比较狭窄；第三，通过国家本身在不同协定中的比对，发现同一个国家在不同的协议中，其金融负面清单的结构和内容大致相同。这给予中国一个重要启示，即未来在金融开放的多边或双边协议中，中国需要在世界范围内保持较平等的开放格局。

就内容方面而言：第一，国际金融负面清单中，准入限制和业务限制是限制条款最多的两个类别，这与中国是一致的；第二，在准入限制中，各国对于机构资质和股权进行限制的条款最多，这与中国也是一致的，但中国对于市场准入的限制，多是对于股东机构类型、母公司资产规模、经营绩效、信用评级等基本的传统指标进行限定，限制手段原始固化，缺乏灵活性和创新性；^①第三，在业务限制中，各国对于经营主体以及业务的形式和范围约束较多，而中国并没有相关限制；第四，中国金融负面清单没有提及互惠条款以及对于特殊领域或行业的保护措施；第五，文本缺乏配套规章制度的支撑，且没有关于数据信息传递、金融审慎、透明度以及争端解决相关的例外规则。

五、 政策启示

1. 动态优化，预留未来改革权限。

国际贸易环境和规则在不断变动，负面清单的制定不可能 “一锤定音”，但也不能“朝令夕改”，因为这会浪费极大的人力和物力。因此，在制定负面清单时要赋予其与时俱进的特性，使其能够在较长时期内适应主要国际潮流。另外，对于一些特殊领域，比如涉及国家安全或公共服务的行业，可以单独设置未来可保留实施的条款。对于这些行业将来可能面临的威胁和竞争状态有一定的预判，保留一定的可操控空间，实现金融负面清单的动态优化。

2. 对标国际，限制形式灵活多样化。

针对中国金融负面清单版本固化、内容重复和限制维度狭窄的问题，根据本国相关的法律法规和国际贸易准则做出相应的调整。一方面，可以参照其它国际协定加入新的限制方式，并且在市场准入方面逐渐减少传统指标性的资质审核。比如，对于机构设立形式和数量、机构分布格局(参照马来西亚)等方面提出更加具体的要求；在业务限制方面，可以增加在业务形式、人员调配(参照韩国)等方面的条款；另外，负面清单文本还应附上对于透明度、新金融服务、跨境数据传输和争端解决机制等方面的条款，以此提高负面清单的规范性和完备性。

3. 平等为基，制定互惠条款和特殊政策。

涉及“国际协定型”的负面清单，中国可以以平等为前提，深入研究对方具有优劣势的行业或部门。结合本国的具体情况，寻找可以互补或交换的环节制定相应的互惠条款；另外，每个国家都处于不同的经济发展阶段和开放程度，难免有一些想要保护或扶持的产业部门，因此需要在这些领域采取相应的保护措施并做出特殊的条款规定，比如可以在金融基础设施建设或小微企业发展等方面进行补贴、资助、担保或税收减免等差别待遇。

4. 有法可依，完善金融服务配套法律。

中国负面清单呈现出条款陈旧、形式固化、内容重复的特征，很大程度上是由于所依据的金融法律法规内容固化、更新速度慢，缺乏多样化的条款内容。2013年以来，中国不同政府层级已经相继制定了多个版本的投资准入负面清单，在国内投资准入立法方面努力探索并取得阶段性成果，也为负面清单的多样化、灵活化提供了法律基础。对于国内“单边开放型”金融负面清单，中国仍需在国内相关立法上深入研究多下功夫。而对于“国际协定型”负面清单，除了参照国内立法，还可以尝试在多边或双边谈判中和缔约国进行深度磋商，形成区域性或国际性合作协议，以此作为补充的规章制度和法律依据。

①2015年10月29日，中国人民银行、商务部、银监会、证监会、保监会、外汇局、上海市政府印发《进一步推进中国(上海)自由贸易试验区金融开放创新试点加快上海国际金融中心建设方案的通知》(简称“金改40条”)。

②田丰.新版负面清单释放的金融开放新机遇[J].中国外资, 2018(17)：32-33.

③2013年9月，中国批复设立中国(上海)自由贸易试验区；2015年3月，批复设立中国(广东)、中国(天津)、中国(福建)自由贸易区；2016年8月，批复设立中国(辽宁)、中国(浙江)、中国(河南)、中国(湖北)、中国(重庆)、中国(四川)、中国(陕西)自由贸易试验区；2018年10月，批复设立中国(海南)自由贸易试验区。截至2019年2月，全国共计12个自由贸易试验区。

①龚柏华.“法无禁止即可为”的法理与上海自贸区“负面清单”模式[J].东方法学,2013(6)：137-141．

②武芳.韩国负面清单中的产业选择及对我国的启示[J].中国经贸,2014(6)：34-38.

③吴频,吴伟华.我国探索负面清单管理模式宜关注五个问题[J].国际贸易,2014(8)：45-46.

④郭晓合，陈雯诗.上海自贸区负面清单与国际BIT谈判接轨研究[J].经济体制改革,2015(4)：156-160.

①蒋传海,赵晓雷.2014中国(上海)自由贸易试验区发展研究报告[M].上海:上海财经大学出版社,2013:44-52.

②所谓延续型的研究途径，即是通过延续负面清单实施之前的《外商投资产业指导目录》(简称指导目录)，并且在这个目录的基础上对其加以改进完善，从而得到一个全新的负面清单的方法。

①王中美.“负面清单”转型经验的国际比较及对中国的借鉴意义[J].国际经贸探索，2014, 30(9)：69-81.

①由于有些条款同时包括国民待遇、最惠国待遇、市场准入、高级管理层和董事会以及跨境贸易义务中的一项或多项不符措施，所以负面清单条款总数不等于按照涉及义务划分的不符措施总数。

①分类依据：按照所有条款涉及的具体内容进行划分，尽可能覆盖较多条款，但并没有覆盖所有条款。另外，一项条款可能同时涉及多种限制类别，如既涉及准入限制，又涉及管理成员限制，故各限制类别的条款数之和跟不符措施条款总数并不相等。

①王喆, 叶岚.金融服务业推行负面清单管理模式研究[J].经济纵横, 2015(1)：87-91.

②“国际公认的金融机构”包括：评级水平(国际评级机构评定)可以被韩国相关监管机构接受的金融机构或者可以接受的以其它方式证明具有同等水平的金融机构。

③黄琳琳.上海自贸区跨境服务贸易负面清单制定的法律问题[J].国际商务研究, 2018(1)：86-96.

①殷凤, 龙飞扬.上海自贸试验区深化金融开放创新对策[J].科学发展, 2019(3): 57-65.

参考文献