一、 问题的提出

自中国分税制改革后，国家的财政汲取能力极大增强，因而逐渐从“汲取型”国家转向“给予型”国家。“给予型”国家不再向基层社会直接汲取资源，而是以基层为单位输送大量资源（王雨磊，2017a）。在后税费时代，资源下乡必然伴随着技术下乡，而技术治理就成为国家资源向下输出的主要治理模式（渠敬东等，2009）。这是因为相较于“汲取型”国家对基层政府汲取能力的重视，“给予型”国家的治理结果很难直观地呈现出来，因而必须强化政府的信息搜集与管理能力。国家基础信息能力的提升不仅要求实现治理技术工具的更新，还需要强调治理手段的技术化。因为技术治理一定程度上摆脱了治理过程的人格化特征，是一种追求效率的治理程式。然而，基层治理一旦陷入技术取向的治理程式，又极容易去政治化，即基层干部试图通过整齐划一的技术工具来推进治理项目，从而忽略治理活动本身应具有的正当性。

在超大型国家治理过程中，国家治理往往面临着信息不对称、监督失灵等一系列治理成本问题（周雪光，2017）。黄仁宇（1997）指出，古代中国因为没有发展出理性的“数目字”管理而长期处于落后状态。这里的数目字管理其实就是数字化技术治理。为打赢脱贫攻坚战，并在2020年实现全面小康，中央政府制定了精准扶贫战略，以加快贫困人口精准脱贫的步伐。通过精细化治理实现对贫困地区脱贫攻坚项目的准确管理实质上就是一种技术治理的方式。其初衷是为精准扶贫嵌入技术元素，并利用数字化手段创新脱贫的方式，实现精准化、信息化和可评估化。基层政府为了更好地贯彻落实精准扶贫政策，通过量化表格、建档立卡等技术手段，力图实现扶贫人口的精准锚定和扶贫结果的精准呈现。但在实际运作过程中，这些技术工具却遭遇到意料之外的挑战：个别基层政府部门深陷“表海”，把“精准填表”等技术手段等同于扶贫治理工作本身。面对上级政府脱贫指标的任务以及基层政府的自我加压，在扶贫攻坚的过程中倾向于“数字生产”。党中央以及国务院等顶层设计者充分意识到以痕迹主义为代表的形式主义的危害，并三令五申，力图革除基层治理形式主义弊病。但是，并不能完全杜绝这种现象。为何会出现这种形式主义的怪圈？为何作为技术治理工具的表格生产在个别地方取代了精准扶贫的实质工作？原本是中央监控精准扶贫落实的技术治理手段为何会异化成地方“拼凑应付”上级检查的工具？其背后反映了怎样的运作逻辑？这些问题值得深思。对这些问题的研究和考察，事关技术治理在国家和社会治理中发挥更有效的作用，达到更科学的效果，也事关国家政策目标的更好实现。

本文主要围绕四个方面展开：首先，综述精准扶贫技术治理应用以及技术对治理替代的文献；其次，在厘清技术治理异化概念和本质的基础上，归纳出技术治理异化在精准扶贫场域中的表征；再次，搭建分析框架，深入剖析精准扶贫场域下技术治理异化的生成逻辑；最后，探讨技术治理异化可能造成的基层治理公共性困境，并对国家基础信息能力建设、不同层级政府间的关系进行反思。

二、 文献回顾

以分税制改革为界，中央政府在税改后实现了全国财力的集中，并建立起以项目制为核心的资源再分配机制。项目制的核心是中央资金以专项的形式向下转移。自上而下的资源输送直接塑造基层政府的治理工具和治理手段，使其治理形态走向技术化。精准扶贫过程中的项目制运作是提升扶贫精细化、精准化的有效手段。而项目制的运作逻辑势必要求政府辅之以技术治理的手段，以提升扶贫精准度。对此，学界对精准扶贫过程中技术工具的采用及其相应的技术治理问题予以了关注。现有文献对精准扶贫中技术治理的研究主要从三个方面展开。

第一，对精准扶贫中技术治理应用表现形式的介绍。多数学者基于政府间信息不对称的维度，认为数字下乡是精准扶贫技术治理的典型应用，而国家可以借此完善基层基础信息能力建设（王雨磊，2016）。 “建档立卡”作为精准扶贫瞄准技术的一个方面，对于扶贫的瞄准精度和治理效果有显著作用（李棉管，2017）。在实践中，具体表现形式有搞经营、立军令状、指标化和做作业等四种形式（任超等，2018）。这些技术治理方式皆以数字为核心，致力于实现扶贫的精准性与高效性。

第二，对精准扶贫中技术治理的运作研究。部分学者将精准扶贫作为检视技术治理的现实样本，并将这种运作机制看成对扶贫过程中复杂事物的数字化化简。但是，精准扶贫也常常深陷“表海”，出现“数字脱贫”“表格脱贫”的怪象（孙宗锋等，2019）。

第三，集中在对精准扶贫技术治理困境与对策层面的探讨。精准扶贫技术治理方式在国家与农民间难以有效互动，常因国家的扶贫指向与基层社群伦理指向两者的张力而出现“瞄不准”等技术失准的困境（王雨磊，2017b）。技术治理的潜在风险及其发生机制，可以追溯至国家治理中制度与技术建设过程中的内在矛盾（袁方成等，2020）。针对精准扶贫过程中的技术治理异化现象，扶贫工作者要将工作重心放在农民生产生活上，杜绝扶贫过程中形式化走样与国家化、特权化的倾向（袁明宝，2018）。地方政府也可以通过组织结构的重塑、识别机制的升级与监督体制的完善解决精准扶贫过程中技术治理形式主义的难题（刘澈等，2019）。

既有研究为进一步探讨技术治理异化奠定了很好的基础，但这些文献落脚点多集中在对技术手段化简、复杂性失灵的批评上，没有从政府运作机制上深入剖析。缺少对政府间关系视角的考察，就难以从本质上对精准扶贫过程中技术治理异化的现象予以把控。而且既有研究多停留在微观个案的分析层面，缺乏在统一分析框架下的系统阐述。在精准扶贫过程中，为了完成全面脱贫的任务目标，中央政府将脱贫责任层层下包，从省、县到乡镇层层推进。就国家治理而言，等级严密、目标一致的理想型科层组织模式并不存在，一统体制的诉求与庞大治理规模二者间的张力，促使国家治理形成一种多权威的合体治理样态。因此，精准扶贫过程中技术治理异化现象应从不同层级间政府运作模式上探求原因。本文从不同层级间政府运作关系的维度分析，旨在阐释技术嵌入基层社会结构的治理机制，厘清精准扶贫过程中技术治理异化的成因，并揭示“数字生产”背后中央与地方关系运作逻辑及对基层社会的影响。

三、 精准扶贫视域下技术治理异化的表征

技术治理是革除国家治理中积弊沉疴的重要手段。任何一项治理技术，都是为了解决政府治理过程中难以化解的问题。当治理过程嵌入技术手段，技术就依循其固有的程序将模糊、非理性的社会问题化约为清晰、理性的社会秩序。精准扶贫过程中，技术治理应用的初衷主要有两层考虑。第一，在扶贫过程中，最重要的就是对“贫困”的界定。但是在农村并不存在精确的信息，例如有关资产、牲口、土地、家庭成员等方面的信息即使存在，界定者也具有很大的主观性。因此，将复杂的贫困信息进行表格化处理，以技术手段解决信息模糊的问题，成为扶贫工作考虑的重要手段。第二，在扶贫结束后，如何对扶贫工作者进行考核也催生了技术治理的应用。上级部门通过抽检基层工作者扶贫中填写的表格以及扶贫建卡等佐证资料，将精准扶贫的过程都予以量化，以监督其扶贫成效，并作为年底基层扶贫干部绩效考核的主要依据。可见，技术治理就是用以解决复杂社会问题的各种程序化手段的集合，这一应用逻辑表明了其量化处理问题的趋向。但是，技术并非全无自主性，它参与社会主体规范行为的建构，并深刻影响着技术设计和使用目的之外的存在维度。因此，技术治理往往会超越人的理性建构，其设计者的意志也并非唯一的形构依据。技术的发包者虽然决定了技术的框架，但技术之物却以相当程度的自主性投身于实践，并在应用的过程中成为其自身（彭亚平，2018）。技术治理在解决贫困瞄准难题的同时，也诱发了扶贫治理的困境。

本文采用“技术治理异化”这一概念，借以形容政府部门采用技术治理工具后，在多重逻辑的作用下，将治理难题化简为一套程序性技术过程的现象。政府部门将复杂的治理问题降格为纯粹的技术生产，进而忽视本为重心的治理问题，形成技术对治理的反噬。技术治理异化成“做事留痕”等程序性工作，而远离了服务与治理本身。具体而言，精准扶贫场域下的技术治理异化主要表现在以下三个方面。

（一） 重视数据生产而造成“数字悬浮”

扶贫数字的生产过程会耗费大量的人力成本、物力成本以及财力成本。但不可否认的是，这些贫困数据作为扶贫的基础性信息，方便上级对下级工作的督导，也加强了国家基础信息能力的建设。然而，在基层治理的扶贫实践中，有的数字并未能有效应用于扶贫实践，而是悬浮于乡村之中。其一，是数字使用过程中的悬浮。从政府决策视角看，政府依据自身掌控的信息制定政策。这种以简化的数字反映复杂的治理客体本身就暗含信息的失真与过滤，并最终导致政策“失灵”。此外，技术治理的化简逻辑与繁杂多样的治理环境间的张力，使得技术目标的静态性无法跟进社会发展的动态性。其二，是数字使用后的悬浮。扶贫过程中生产的大量扶贫表格，更多的是为了迎合上级的技术发包与扶贫考核。而检查结束后，大量的扶贫数据被束之高阁，并没有真正起到辅助决策的作用，这就造成了精准扶贫过程中“数字悬浮”的困境。

（二） 规避责任而形成痕迹管理

党的十八大以来，随着反腐态势持续高压和外部监督趋严，基层官员的行为逻辑也从过去的“晋升锦标赛”转向审慎“避责”。在“避责”逻辑驱使下，基层管理者不再追求功绩的最大化，而是在表达意愿的同时规避正面冲突的不利影响，将自身责任降至最低（Weaver, 1986）。为了迎合上级的扶贫检查，基层项目实施者往往在“留痕”上做足文章，“以形式应付形式”。痕迹管理本质上是一种过程管理，适当使用可使上级考核有据可循，但操之过度就容易演化为痕迹主义（李利文，2019）。这种填表与留痕的方式可以有效对冲上级的扶贫压力。但是，一旦扶贫的形式大于脱贫的内容，甚至脱离内容，就会使精准扶贫异化为技术至上的形式主义。同时，也应当注意到，基层干部面临着“责大权小”的工作窘境。上级部门通过“属地管理”的方式，将扶贫责任层层下压到基层，并倡导通过技术手段监管基层扶贫治理效能。这在一定程度上强化了精准扶贫工作中痕迹管理的技术面相。

（三） 强调政府主导能力而忽视了社会自主性

精准扶贫过程中技术治理的运作风险主要表现为，行动者采用的理性工具常常忽略了任何生产过程都依赖于许多非正式的和随机的活动，而这些活动不可能被完全地、理性地设计在规划中（斯科特，2019）。首先，处于扶贫主体的贫困者被无视，而“层层发包”的扶贫格局又生产并强化了政府的主导能力。政府在扶贫工作中实现了话语权的垄断，常常过于注重治理技术的应用，更有甚者，将精准扶贫过程中的数字生产视为扶贫治理的全部。其次，政府治理过程中的行政力量限制了社会自主性，技术治理的规则无视社会自发秩序并强化了政府对社会的渗透和监控。农民对贫困过程的参与仅仅局限在表格的填写，精准扶贫成了精英设计下的治理，从而丧失了政府与社会间的互动。这不仅抑制了其他主体参与扶贫的意愿，更造成了基层社会自治力被消解的窘境。最后，技术治理制度与治理对象之间发生结构性脱嵌，反而使政府丧失了对现实情境的感知能力。可见，如果缺失对迥然相异的基层社会秩序的了解，技术治理的工具理性愈大，其偏离价值理性的程度愈甚。

四、 精准扶贫视域下技术治理异化的生成

精准扶贫场域下的技术治理不限于对技术工具的采纳，更涵盖了诸如对口帮扶、表格、数据动态管理等技术化的思维方式和治理手段。精准扶贫过程中的治理指向与技术手段的进步革新共同推动了精准扶贫场域下的技术治理。这种技术治理并非通过引进新技术提升治理效能，而是指治理手段越来越技术化，越来越追求一种高效率的治理程式。技术治理程式要求对复杂社会事实进行数据化处理，并将其纳入对政府组织的刚性运作边界之内，其背后蕴含了“精准”机制的运作风险。本部分从中央与地方关系的运作逻辑出发，沿着“宏观制度—中观组织—微观主体”的思路，尝试搭建一个剖析精准扶贫过程中技术治理异化成因的多重逻辑分析框架。

（一） 宏观制度：集中统一领导与有效治理的张力

从治理环境层面上看，一统制背景与不同层级政府间职责同构的关系模式是造成精准扶贫过程中技术治理异化的制度逻辑。在庞大管理规模的限定下，组织规模负效率的问题会逐渐凸显出来，即组织规模庞大造成上下级间信息不对称，进而引发上级政策制定与下级政策执行二者发生偏差甚至相互对立（Preston and McMillan, 1995）。首先，一统体制下从中央到地方存在着一个漫长的治理链条，在实际运作中面临的一个重要挑战是其治理规模以及由此产生的治理负荷（周雪光，2013）。化解这一挑战就要求基层政府提高信息能力，以加强国家对治理过程的全面监控。然而，品目繁多的中心任务，又使得国家治理依赖于基层政府的协助。因此，上级对下级政府具有反向依赖性，这就为基层政府讨价还价和选择性执行中央政策提供了隐形授权。宏观治理体制的约束与基层复杂治理实践之间的张力导致项目制的运作背离了初衷。具体到精准扶贫场域，多元的治理主体、农村异质化社会和层级间不对称信息等问题，都为技术治理手段的异化埋下了伏笔。

其次，不同层级政府间“职责同构”形成的“条块分割”（朱光磊等，2005），造成各职能部门主体“孤立”，并追求部门利益的最大化。上下分治的政府治理结构，使得各扶贫单位过于追求本部门的最优配置，而忽视与其他跨职能、跨系统部门间的对接。在条块分割的组织关系中，技术应用的整体性被破坏，因而技术治理难以达成清晰化简与充分反映社会状况的目标。再加之职责不清，多个层级的政府作为“管政府的政府”，都加大力度督促下级政府完成任务。最后形成“上面千条线，下面一根针”的治理乱象：上级忙于发文件和检查，而基层则忙于消化传达文件、迎接检查和汇报。

（二） 组织推进：科层组织工具理性的运作逻辑

从治理组织层面看，科层运作的注意力分配以及对工具理性的强调是造成精准扶贫过程中技术治理异化成因的组织逻辑。

首先，官僚制逻辑以及他们之间的互动，约束和规范了政府官员在注意力分配、轻重缓急的议程安排以及资源配置等组织任务上的行为特征（练宏，2015）。在中国特定的基层治理背景下，时间压力是诱发特定行为方式的重要因素，也是理解常规行为非正式运作的重要维度（Rubinstein，1985）。基层部门对各种任务期限十分敏感，因为任务期限影响了行动者的注意力安排，进而改变组织执行任务的节奏。基层政府在精准扶贫任务的指引下，并依循做好应对检查的佐证，都将注意力分配给了“精准”机制下的数字生产、指标制定以及表格填写。但基层政府在有限的注意力分配下，为了迎接检查，注重了“造好”数据而忽视了对基层社会运行秩序的了解。这种过度追求数据任务完成的急功近利行为，脱离了治理贫困的现实要求，进而隐蔽了真实的地方性经验知识，造成贫困状况“精准”呈现机制的失效。

其次，政府组织对工具理性的追求必然衍生出以技术治理为核心的政策执行技术逻辑。技术治理在科层制组织中运作，技术性手段在被纳入刚性的组织中运转时，背后就隐藏了治理手段“脱轨”的风险。行政驱动下技术化的治理方式与多样化的治理情境之间存在内在的结构性张力。由于各地资源禀赋和生活生产水平不尽相同，贫困成因也迥然相异，标准化的技术治理手段掩盖了现实社会的复杂性。在落实政策的过程中，基层政府在技术理性的驱动下，往往会唯上级意志是从，而将基层社会文化、地方特点等关键地方差异性因素束之高阁，进而造成扶贫数字悬浮于治理实践。最终，技术治理取向将扶贫状况高度化简，最后抽象成为数字。

（三） 主体运作：审慎避责与晋升激励下的行为倾向

从治理主体层面上看，审慎避责的行为取向以及晋升激励下官员个体利益最大化倾向是造成精准扶贫过程中技术治理异化成因的行动者逻辑。

首先，审慎避责作为一种理性行为形成了一种非组织的集体选择。面对问责压力，基层行为趋向保守，并自发地在“留痕”上做足文章，最终“形式脱贫”代替了“实质扶贫”。此外，“扶贫军令状”下的层层加码迫使扶贫工作队将更多的精力用来应对上级考核压力和“精准”理念诉求，为此不惜以目标代替来掩盖贫困治理中难度差异大的真相。其次，官员自身的理性与其职位的公共性之间产生严重的内在冲突。部分官员置身于政府部门之中，就会赋予自身特定的行为倾向，其运行轨迹常常难以有效把控。理性个体的逐利性在很大程度上造就了技术治理异化的困境。理性的官员倾向于将有限的资源投入到“形式工作”中以获取更大的可视化产出。为了顺利通过名目繁多的考核检查，基层扶贫工作者在巨大压力下就会将常规的行为方式异化为利益最大化的“自利行为”。在数字生产的过程中，这种治理取向使得基层行动者常常无视被帮扶者的实况，甚至植入自身的偏好和意志。因此，有形式无效果、技治主义式的脱贫治理方式，呈现出扶贫工作者精力大量投入而绩效不彰的悖论现象，最终影响到了脱贫攻坚应有的实效。

最终的结果是，制度约束、组织推进和主体运作三者耦合造成了精准扶贫过程中技术治理异化的困境。其中，宏观制度因素是影响政府运作的背景，中观组织因素是技术治理运行的依托和载体，而微观个体因素是政府行为结果的推进者。宏观—中观—微观耦合导向了技术治理异化的格局。所以，技术治理异化的形成是多重逻辑耦合的结果，将解释机制偏于任何一方都不利于对问题的整体把控和解决方案的针对性提出。

五、 结论与讨论

技术治理异化的格局侵蚀了基层政府的公共性及公信力。其一，制度约束下基层政府技术考量取代人本关怀。上级政府层层下包技术手段，而基层扶贫工作者就会将注意力逐渐集中到技术化的表格生产。过于求稳的工作作风使基层工作者逐渐演化为以自我生存为目标的生命体，而不是以人本关怀为导向的人民利益维护者。基层干部逐渐陷入形式主义的怪圈，看似忙碌无比，实则深陷应付工作的泥潭。其二，组织推进下基层政府扶贫内卷化压倒治理精细化。基层政府将大量的人力、物力投入用于度量具有模糊性的家庭收入等信息，势必会挤压对常规扶贫工作的投入精力，进而导致常规治理功能蜕化。由此，引发精准扶贫“内卷化”对治理精细化的挤压。其三，主体运作下基层政府自利性对垒公共性。在“自利倾向”下，官员注重维护自主性和自我利益。当这种自主性诉求压倒公共性维护时，精准扶贫的效果就会被销蚀。

“治大国若烹小鲜”，所谓“小鲜”指的是治理过程中与民生相关的具体场景，而非技术手段炮制出来的抽象数字。如果本末倒置，把技术工具放在首位，盲目追求技术治理，那么很可能会走向治理的反向，即以事本主义替代人本关怀，以数字掩盖现象，将治理简化为“做好数据”。如此这般，将无助于政治信息的传递，最终将基层治理的公共性消耗殆尽。这样，伴随着国家权力的下渗，基层政府会进一步的“选择性行政化”。精准填表等有损政府治理公共性的举措是国家治理手段转变的一个产物，具体表现为制度逻辑、组织逻辑和行动者逻辑三者耦合所引发的“反向适配”。对此，可以从完善扶贫的评估机制、推动各部门的联动机制以及落实脱贫的责任机制加以纠偏。

国家治理现代化是个未竟的事业，如何加强基础信息能力建设，进一步提升国家和社会治理能力是一个重要议题。

政府部门需要完善国家基础信息能力建设，以化解不同层级政府间信息不对称的难题。精准扶贫中的技术运用是国家嵌入基层政府的治理手段，并借以解决扶贫信息“软化”、扶贫结果难以界定等问题。以技术治理为表征的数目字管理试图追求一种高效的治理程式，并摆脱治理过程中的人格化倾向。应当看到，技术治理在脱贫实践中发挥了一定的功效，它可以实现基层治理过程和治理效果的数字化呈现，并借此提升国家治理的基础化信息能力。正是对国家治理基础信息搜集能力的追求，才使得国家治理从总体性支配转向了技术治理。

然而，主体行动者一旦进入技术治理的程式，就会慢慢陷入技术的牢笼之中——高强度的技术考核与问责机制相互作用，使得扶贫工作抽象出一套数字化指标。在层层发包的数字生产体制下，基层政府治理逐渐失去公共性，不再关注公共效益的产生以及治理的人本关怀，而是以技术治理代替整体性治理，把复杂系统性治理问题仅仅化约为技术问题。技术治理追求高效统一，但在不同政府主体的交互作用下，往往呈现出技治主义样态的目标替代：技术并非服务于扶贫实践，反而是扶贫工作围绕着技术而展开。以程式化、精细化为表征的技术治理在处理简单事务时是有效的，但当治理问题高度复杂化，治理手段超出技术治理的理性边界时，则往往出现运作失灵。这种技术治理的目标替代现象在很多领域是一个共性问题。以扶贫开发为线索，可以窥探国家治理的运作逻辑以及不同层级政府的运作状态。“集中力量办大事”是我国各种项目展开的制度优势，具有“向上负责制”结构的政府组织，在执行自上而下的政策指令时有着高动员能力和组织能力。但是，基层官员在上级政府考核压力下，常常倒转工作取向，将工作重心放在应付上级的检查督导上。在地方政府的运作过程中，若仅仅从自身角度出发维护个人或部门利益最大化，而非站在民众的角度上处理问题，再好的政策设计也难以达致完好的实施效果。实践中，加大地方民众在官员考核中的打分权重、引入第三方评价机制以及落实人民代表大会的监督职责或许可以成为破除技术治理异化的有益尝试。

参考文献